中国光大银行诉武汉市人民政府
不履行法定职责案
［裁判摘要］
国有企业虽经多次重组、改组，但所欠外国政府贷款项目债务的债务人和担保人及责任是明确的，且已由生效民事判决所确认，不需要人民政府重新确定债务人和担保人。
最高人民法院行政判决书
（2004）行终字第4号
上诉人（一审原告）：中国光大银行。住所地：北京市西城区复兴门外大街6号。
法定代表人：王明权，该银行董事长。
委托代理人：于德彬，北京市金诚律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）：武汉市人民政府。住所地：武汉市沿江大道130号。
法定代表人：李宪生，该市市长。
委托代理人：郑东平，湖北郑东平律师事务所律师。
委托代理人：王晖，湖北郑东平律师事务所律师。
一审第三人：武汉市亚光模塑有限公司。住所地：武汉市汉阳区英武小道9号。
法定代表人：李汉桥，该公司经理。
一审第三人：武汉市对外贸易经济合作局。住所地：武汉市青年大道298号。
法定代表人：杨德桢，该局局长。
一审第三人：武汉市经济委员会。住所地：武汉市山海关路2号。
法定代表人：刘龙成，该会主任。
上诉人中国光大银行不服湖北省高级人民法院对其诉武汉市人民政府不履行法定职责一案作出的（2003）鄂行初字第1号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，由审判员赵大光担任审判长，审判员杨临萍、代理审判员马永欣参加合议庭进行了审理，书记员赵宏担任记录。本案现已审理终结。
一审法院审理认定：1985年7月19日，第三人武汉市亚光模塑有限公司（原武汉塑料十三厂，以下简称亚光公司）因引进塑料周转箱项目，与原告中国光大银行（原中国投资银行武汉分行，以下简称光大银行）签订贷款合同，约定：原告向亚光公司贷款美元224.65万元、人民币226.98万元，贷款期限为1985年7月至1991年3月。武汉市第二轻工业局、武汉市对外经济贸易管理委员会、武汉市经济贸易管理委员会为上述贷款提供了担保。合同签订后，原告向亚光公司支付美元187.01万元、人民币204万元的贷款。1986年12月27日，原告与亚光公司签订补充贷款合同，约定：双方在原贷款合同基础上增加贷款人民币100万元，贷款期限延至1991年12月。武汉市第二轻工业局、湖北省武汉市塑料工业公司为该笔贷款提供了担保。合同签订后，原告依约向亚光公司支付了上述贷款。1990年6月8日，原告与亚光公司签订《调整贷款合同协议书》，将双方签订的上述两份贷款合同中约定的贷款期限调整为自1985年7月至1994年10月。截至1992年12月，亚光公司共计偿还原告贷款本息美元1272377.61元、人民币2189001.31元。
1998年12月14日，原告向武汉市中级人民法院提起民事诉讼，要求亚光公司及武汉塑料工业集团股份有限公司偿还尚欠的贷款。1999年10月27日，武汉市中级人民法院分别作出（1999）武民初字第24号、第26号民事判决，以超过诉讼时效为由，驳回了原告的诉讼请求。原告不服，上诉至湖北省高级人民法院。该院分别于2000年5月29日和10月30日作出（2000）鄂民终字第43号、第63号民事判决，维持武汉市中级人民法院的上述判决。
其间，武汉塑料十三厂于1987年5月6日更名为武汉亚光塑料制品厂。1990年6月19日，武汉亚光塑料制品厂变更为武汉塑料工业集团公司亚光制品厂，并注销原法人资格，隶属于武汉塑料工业集团公司。1994年2月22日，武汉亚光塑料制品厂更名为武汉塑料工业股份有限公司亚光制品公司并取得法人资格，1998年6月15日又更名为武汉市亚光模塑有限公司至今。1999年3月18日，原中国投资银行武汉分行被光大银行接管。
2002年4月17日，原告向被告武汉市人民政府发出“关于请求落实武汉市亚光模塑有限公司借用世行转贷款的偿还责任的函”，请求按照国发〔2000〕15号《国务院批转财政部国家计委关于进一步加强外国政府贷款管理若干意见的通知》（以下简称国发〔2000〕15号文）的精神，落实亚光公司的还款责任，确保世行转贷款的偿还。2002年9月24日，被告以武政函〔2002〕52号文回复原告：贵行与亚光公司的债务问题已于1999年10月和2000年10月经武汉市中级人民法院和湖北省高级人民法院审结；对于贵行提出的由我市人民政府落实亚光公司还款责任问题，请贵行继续依照国家法律、法规的有关规定予以主张债权，我市将积极配合做好有关工作。2002年12月10日，原告向被告发出“关于再次请求武汉市政府落实武汉市亚光模塑有限公司借用世行转贷款的债务人和担保人的函”，被告未予答复。同年12月24日，原告向湖北省高级人民法院起诉，请求武汉市政府履行法定职责。
一审法院认为：确定行政机关的职责，应以法律法规和合法有效的规章的明确规定为依据。从原告起诉的法律依据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条和国发〔2000〕15号文的有关规定看，地方人民政府在清理利用外国政府贷款项目拖欠债务工作方面应当履行相应的职责。国发〔2000〕15号文虽然没有明确清理拖欠外国政府贷款是否包括世界银行贷款，但国务院此前的有关文件中涉及我国主权外债时，均只使用了“外国政府贷款或转贷款”一词，而世界银行贷款系以我国政府名义借入的贷款。最高人民法院法函〔1997〕402号文也明确外国政府贷款或转贷款包括我国政府向世界银行、亚洲开发银行的贷款和转贷款。因此，国发〔2000〕15号文中的“外国政府贷款”，应当包括世界银行贷款和亚洲开发银行贷款等我国主权外债。被告认为本案涉及的贷款项目属于世界银行转贷款项目，并非外国政府的贷款项目，国发〔2000〕15号文不适用于本案，该文未规定地方人民政府在世界银行贷款项目方面履行任何职责的答辩理由不能成立。但是，从国发〔2000〕15号文的规定看，需要地方人民政府为世界银行贷款项目重新确定债务人和担保人的情况，限于已实行重组、改组或破产的项目。原告的债务人原武汉塑料十三厂虽经多次重组和改制，但至原告提起民事诉讼时，最终由本案第三人亚光公司承担了债务，其债务人的身份是明确的，与此有关的担保人同样也是明确的，因此，不需要被告重新确认。原告的债权之所以不能实现，原因并不是其债务人和担保人不明确，而是在其通过民事诉讼主张债权时，已超过了诉讼时效。对此，武汉市中级人民法院及湖北省高级人民法院的有关民事判决已加以确认。原告要求被告履行法定职责的时间是2002年4月17日，同年12月24日提起本案诉讼，根据《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第41条第1款的规定，其起诉并未超过法定起诉期限，被告认为原告起诉已超过法定起诉期限的答辩理由，不能成立。被告作出的武政函〔2002〕52号文系对原告请求事项的答复，该函虽然未对原告请求事项作出实质性答复，但对原告实体权利的实现产生了程序性影响，属于国家行政机关依职权作出的具体行政行为，原告认为该行为侵犯其合法权益，有权依法提起诉讼。因此，对被告提出的驳回原告对该函的起诉的请求不予支持。
综上，一审法院认为原告的起诉有相应的法律依据，但由于人民法院的生效判决已对其与债务人的民事关系进行了确认，其贷款项目涉及的债务人和担保人身份明确，被告不能重新作出确定。因此，原告要求判令被告履行为其重新确定债务人和担保人职责的诉讼请求，无法律依据和相应的事实根据，不予支持。依照《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十六条第（一）项的规定，判决驳回原告光大银行的诉讼请求；案件受理费138295元，由光大银行负担。
光大银行不服湖北省高级人民法院（2003）鄂行初字第1号行政判决，向本院提起上诉称：第一，国发〔2000〕15号文的宗旨就是解决利用外国政府及国际金融组织贷款“借、用、还”的管理机制问题，其中“履行还款责任，确保按时还款”是其核心内容，为此，该文明确要求“利用外国政府贷款的项目单位实行资产重组、企业改制等产权变更或破产时，必须事先征得项目审批部门、财政部和转贷机构的同意，必要时还应征得外方同意”。地方各级人民政府“对此类项目的还款计划做出相应调整和安排，落实新的债务人并与转贷机构签订新的转贷协议，确保对外还款。严禁以各种名目逃废债务，推卸还款责任”，“对已实行重组、改组或破产的项目，必须重新确定债务人和担保人”。本案武汉亚光塑料制品厂改制时未征得上诉人的同意，改制后亦未通知上诉人，显系违规改制并利用改制逃废金融债务。同时，根据国务院《关于在国有中小企业和集体企业改制过程中加强金融债权管理的通知》的有关规定，武汉市政府负有重新确立债务人和担保人的法定职责。第二，国发〔2000〕15号文要求地方各级人民政府履行“重新确定债务人和担保人”义务的前置条件并非是债务人、担保人主体不存在，而是要求地方各级人民政府履行“重新确定”有清偿能力的“债务人和担保人”，以确保债权人债权的实现，从而保证中央财政不受损失。第三，一审法院收取的行政案件受理费无合法依据，应当予以纠正。请求最高人民法院撤销一审判决，判令武汉市人民政府正确履行法定职责，确保世行转贷款债权实现；案件受理费依法收取，并由被上诉人武汉市人民政府承担。
被上诉人武汉市人民政府答辩称：上诉人光大银行上诉理由与事实不符，曲解国发〔2000〕15号文件内容，一审判决应当维持。主要理由有：第一，国发〔2000〕15号文关于“对此类项目的还款计划作出相应的调整和安排，落实新的债务人并与转贷机构签订新的转贷协议，确保对外还款”的责任主体是“项目所属地区的省级财政部门或中央部门”，而不是光大银行上诉状中所称的“地方政府”，光大银行故意将不属于答辩人的职责强加给答辩人。第二，国发〔2000〕15号文之所以要求政府重新确定国外政府贷款项目的债务人和担保人的范围仅限于“己实行重组、改组或破产的项目”，是因为贷款项目的重组、改组或破产，导致原债务人或者担保人的法人资格消亡，无法确定债务人或者担保人。而本案涉及的贷款项目主体武汉市亚光模塑有限公司虽经过多次名称变化，其作为债务人的地位并没有发生变化，且已以（2000）鄂民终字第43号民事判决和（2000）鄂民终字第63号民事判决所确认。对之无需政府重新确定，政府不应该也不可能凌驾于司法之上，再作出有关确定。第三，根据国发〔2000〕15号文的规定，光大银行作为世界银行贷款的转贷银行，应当积极履行确保还款的监督和管理职责，然而该行在本案涉及的贷款项目上却疏于管理，未积极主张或实现债权，导致其提起的民事诉讼因超过诉讼时效被法院依法驳回，其应对此承担全部的责任。且本案涉及的转贷款项目为第三类项目，若发生项目单位拖欠情况，由转贷银行承担对外垫付还款责任。世界银行转贷款债权未实现，应由光大银行自行承担相应责任和损失。请求最高人民法院驳回光大银行上诉，维持一审判决。
一审第三人武汉市亚光模塑有限公司、武汉市对外贸易经济合作局、武汉市经济委员会未向本院提交答辩状。
一审期间，当事人向法院提供的主要证据有：《关于请求落实武汉市亚光模塑有限公司借用世行转贷款的偿还责任的函》（光银函（2002）9号）、《武汉市人民政府关于武汉市亚光模塑有限公司偿还债务责任问题的函》（武政函〔2002〕52号）、《关于再次请求武汉市政府重新落实武汉市亚光模塑有限公司借用世行转贷款的债务人和担保人的函》（光银函（2002）49号）、《国务院批转财政部国家计委关于进一步加强外国政府贷款管理若干意见的通知》（国发〔2000〕15号）、世界银行贷款确认函中文译本及“利用国际金融组织贷款证明书”、财政部《关于确认中国投资银行转贷的世界银行贷款子项目清单的复函》（财世便字（1998）114号）、财政部投资评审中心《关于中国光大银行诉武汉市亚光模塑有限公司一案败诉后应运用行政诉讼的手段予以追索的批复》（财投审函（2002）172号）、武汉市经济委员会《关于同意组建“武汉塑料工业集团公司”的批复》（武经专（88）355号）、武汉市经济体制改革委员会《市体改委关于武汉塑料工业股份有限（集团）公司设立三个全资子公司的批复》（武体改（1993）102号）、湖北省武汉市中级人民法院（1999）武民初字第56号民事判决、湖北省高级人民法院（2000）鄂民终字第43号民事判决、湖北省武汉市中级人民法院（1999）武民初字第24号民事判决和湖北省高级人民法院（2000）鄂民终字第63号民事判决。上述证据随案卷移送到本院，经本院审查核实，可以作为认定本案事实的依据，本院根据上述证据所认定的事实与原判决无异。
本院认为，根据国发〔2000〕15号文关于“各地人民政府和中央各有关部门负责清理本地区、本部门利用外国政府贷款项目拖欠债务工作；各转贷银行要积极、及时地提供有关数据资料。要进一步明确和落实还款及担保还款的责任，对已实行重组、改组或破产的项目，必须重新确定债务人和担保人”的规定，本案所涉及的世界银行转贷款属于外国政府贷款项目，对此，财政部（82）财外字第685号《关于送请审批世界银行给我国中间金融机构贷款的报告》、财政部财世便字（1998）114号《关于确认中国投资银行转贷的世界银行贷款子项目清单的复函》亦可以印证。武汉市经济委员会武经专（88）355号文及武汉市经济体制改革委员会武体改（1993）102号文表明，武汉市亚光模塑有限公司属于国发〔2000〕15号文所规定的“已实行重组、改组”的项目。因此，本案被上诉人武汉市人民政府对已实行重组、改组的转贷款项目，负有确定债务人和担保人的法定职责。国发〔2000〕15号文对已实行重组、改组或破产的项目由地方人民政府重新确定债务人和担保人的规定，是为了明确和落实还贷及担保责任，如果债务人和担保人明确，则无须重新确定债务人和担保人。本案债务人原武汉塑料十三厂虽经多次重组、改组，但债务人和担保人的身份和责任是明确的，且已为生效民事判决所确认，故不需要人民政府重新确定债务人和担保人。上诉人光大银行认为国发〔2000〕15号文要求地方各级人民政府履行“重新确定债务人和担保人”义务的前置条件并非是债务人和担保人主体不存在，而是要求地方人民政府履行“重新确定”有清偿能力的“债务人和担保人”的上诉理由，缺乏法律依据。本案上诉人的债权之所以不能实现，是因为其主张债权已超过诉讼时效。国发〔2000〕15号文关于外国政府贷款项目分为三类，是对2000年以后贷款项目的规定，该文没有对此前的转贷款项目分类作出规定，被上诉人武汉市人民政府认为本案涉及的转贷款项目属于第三类项目，应由项目单位承担还款责任的答辩理由不能成立。
本案争点系武汉市人民政府是否应当履行重新确定转贷款项目债务人和担保人，并不直接涉及财产金额，一审法院收取案件受理费138295元不当，应予纠正。
综上，上诉人请求判令武汉市人民政府履行确认本案转贷款债务人和担保人职责的诉讼请求，无相应的法律和事实根据。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
一审、二审案件受理费各100元，由上诉人中国光大银行负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 赵大光
审 判 员 杨临萍
代理审判员 马永欣
二〇〇四年六月七日
书 记 员 赵 宏
【审判长简介】
赵大光高级法官：1955年出生，法律硕士。1998年起任最高人民法院行政审判庭副庭长。