北沙坡村村委会诉西安市高新技术产业开发区东区管委会
等拖欠征地款纠纷案
【裁判摘要】
依照合同法第一百一十四条第二款的规定，当事人在合同中约定的违约金过分高于违约方给守约方造成的损失的，人民法院可根据当事人的请求适当予以减少。
最高人民法院民事判决书
（2003）民一终字第40号
上诉人（原审原告）：西安市碑林区北沙坡村村民委员会，住所地陕西省西安市碑林区北沙坡村。
法定代表人：窦永强，该村民委员会主任。
委托代理人：李长才，男，1940年12月8日出生，住陕西省西安市碑林区北沙坡69号，该村党支部委员。
委托代理人：王炳森，陕西王炳森律师事务所律师。
上诉人（原审被告）：西安高新技术产业开发区东区管理委员会，住所地陕西省西安市火炬路。
法定代表人：卢渭峰，该管理委员会主任。
委托代理人：李建明，男，1958年12月12日出生，住陕西省西安市新城区韩森寨31街坊18楼32门3层，该管理委员会职员。
委托代理人：黄亚英，陕西法智律师事务所律师。
上诉人（原审被告）：西安高新技术产业开发区碑林科技产业园，住所地陕西省西安市火炬路。
法定代表人：卢渭峰，该科技产业园主任。
委托代理人：李建明，男，1958年12月12日出生，住陕西省西安市新城区韩森寨31街坊18楼32门3层，该科技产业园职员。
委托代理人：黄亚英，陕西法智律师事务所律师。
上诉人西安市碑林区北沙坡村村民委员会与上诉人西安高新技术产业开发区东区管理委员会、上诉人西安高新技术产业开发区碑林科技产业园拖欠征地款纠纷一案，陕西省高级人民法院于2002年12月16日作出（2002）陕民一初字第2号民事判决，上诉人西安市碑林区北沙坡村村民委员会和上诉人西安高新技术产业开发区东区管理委员会、上诉人西安高新技术产业开发区碑林科技产业园不服该判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2003年8月13日开庭进行了审理，上诉人西安市碑林区北沙坡村村民委员会的委托代理人李长才、王炳森，上诉人西安高新技术产业开发区东区管理委员会和上诉人西安高新技术产业开发区碑林科技产业园的委托代理人李建明、黄亚英参加了诉讼。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明：西安高新技术产业开发区东区管理委员会和西安高新技术产业开发区碑林科技产业园（以下统称碑林科技园）系一套班子，两块牌子。1991年，碑林科技园根据陕西省人民政府和陕西省西安市人民政府以及陕西省西安市碑林区人民政府有关行政文件、批复，以撤村转户的方式征用西安市碑林区北沙坡村村民委员会（以下简称北沙坡村委会）集体土地，并先期使用了北沙坡村委会土地94.532亩。1997年9月30日，根据北沙坡村委会不愿撤村转户的请求，陕西省西安市碑林区人民政府以碑政发（1997）079号批复，对北沙坡村委会已交给碑林科技园使用的土地补办征地手续。
1998年4月27日，北沙坡村委会与碑林科技园签订《征地协议》，约定：…2.碑林科技园生产区征用北沙坡村委会菜子湾94.532亩，按每亩地价12.6万元计算，共计1191.10万元。3.碑林科技园负责将规划范围内生活区（位于二环路北的土地）统一征为国有土地后，除去城市绿化和道路用地外，全部返还给北沙坡村委会，并把土地证过户到北沙坡村委会所属的双环公司第二分公司名下。……5.北沙坡村委会对已付的原地面附着物给予的赔偿不再提出任何异议。6.付款办法：协议经双方签字盖章生效后，碑林科技园分四次付款，第一次在协议生效30日内付给北沙坡村委会总地价款的20%；第二次在1998年12月31日前付给北沙坡村委会总地价款的20%；第三次在1999年6月30日前付给北沙坡村委会总地价款的40%（同时扣除本合同签订前碑林科技园已支付给北沙坡村委会的征地预付款及垫付的有关费用）；剩余地价款在1999年12月31日前付清。碑林科技园从1998年6月30日起按当年中国人民银行公布的贷款利率开始计算所欠北沙坡村委会款额的利息，直到付清为止，利息当年结清。7.违约责任：碑林科技园不按规定期限向北沙坡村委会付款，每逾期一天，向北沙坡村委会交纳本合同第六条第一款所规定欠款额的千分之二违约金；北沙坡村委会应做好村民工作，不能影响碑林科技园正常施工和工作，若发生村民闹事或阻挡施工等现象，每发生一天，碑林科技园扣除本合同第六条第一款所规定欠北沙坡村委会款额的千分之二违约金。同年6月26日，双方签订《协议》约定，考虑到其他因素，碑林科技园向北沙坡村委会补偿21万元。上述协议签订前，碑林科技园支付北沙坡村委会征地款137.5616万元。协议签订后，碑林科技园自1998年5月25日至2001年1月4日先后支付北沙坡村委会征地款764万元。碑林科技园还为北沙坡村委会代付农业税7.716085万元，付给北沙坡村委会青苗及地面补偿费144.1538万元（不含1991年6月碑林科技园付给北沙坡村土地承包户青苗补偿费16.2万元）。一审庭审期间，北沙坡村委会提供其与碑林科技园2001年4月9日《对帐清单》载明：截至2001年3月30日碑林科技园尚欠北沙坡村委会征地款289.5384万元，以上数字经双方核对无误，共同予以确认。此后，碑林科技园分别于2001年7月17日、同年8月31日、2002年1月8日和9日先后付给北沙坡村委会征地款430万元。碑林科技园共付给北沙坡村委会征用土地款1331.5616万元，青苗及地面补偿费144.1538万元，代付农业税7.7116085万元，以上共计1483.431485万元。
另，1993年11月16日，碑林科技园和北沙坡村委会为碑林科技园与西安环保设备厂用地进行调整，替该厂征用土地签订了两份内容相同的《征地补偿协议书》，其中一份协议对土地费用的计算明显有误，且碑林科技园已向北沙坡村委会实际支付了27.741万元土地征用费。
2002年5月8日，北沙坡村委会诉至陕西省高级人民法院称，1990年碑林科技园在未与北沙坡村委会签订征地协议的情况下，先期使用了北沙坡村委会94.532亩土地。1998年4月27日，双方签订《征地协议》约定了征地亩数、地价款，其中还约定了碑林科技园负责将规划范围内生活区（位于二环路北的土地）统一征为国有土地后，除去城市绿化和道路用地外，全部返还给北沙坡村委会，把土地证过户到北沙坡村委会所属的双环公司第二分公司名下，以及征地款的支付方法、欠款利息和违约责任。协议签订后，北沙坡村委会按约履行了合同全部义务，而碑林科技园没有全面履行合同义务，给北沙坡村委会造成巨大经济损失。请求判令碑林科技园支付拖欠征地款211.9946万元及其利息81932元和违约金1391.4275万元（截至2002年3月31日）；继续履行《征地协议》第三条约定的义务；负担诉讼费用。同年6月20日，北沙坡村委会增加诉讼请求，判令碑林科技园继续履行《征地协议》第三条约定的义务或者向北沙坡村委会支付办理国有土地使用证所需费用530万元。
碑林科技园辩称，北沙坡村委会的诉讼请求缺乏事实、法律和合同依据，应予驳回。理由是：《征地协议》第三条应属无效条款。该条约定改变了陕西省人民政府征地批文中的征地用途，明显违反了《城市房地产管理法》的禁止性规定，损害了国家和社会公共利益，依据《合同法》第五十二条规定应属无效合同；碑林科技园已付款1499.631485万元，不但已足额支付双方合同约定的1191.1万元，而且超付了308.531485万元；双方《征地协议》第七条第三款约定的日千分之二违约金数额明显高于同期日利息损失。请求按照最高人民法院关于逾期付款违约金标准日万分之四和日万分之三分段计算，本案涉及逾期付款违约金总额应为122.0266万元。欠款或逾期付款的实际损失体现为利息损失，而在支付了逾期付款违约金的情况下，再计算利息损失属重复计算。请求驳回北沙坡村委会的请求，并由其负担诉讼费用。
一审法院经审理认为，碑林科技园经陕西省人民政府和陕西省西安市人民政府以及陕西省西安市碑林区人民政府批准，取得征用北沙坡村委会土地的主体资格。碑林科技园虽先期使用北沙坡村委会土地，但双方已于1998年4月27日签订《征地协议》和同年6月26日签订补充《协议》。该《征地协议》除第三条约定违反法律规定，损害国家利益应属无效，既计算利息又计算违约金属重复计算以及违约金计算标准过高应予变更或核减外，其他条款系双方当事人平等协商，并不违反国家法律和行政法规强制性规定，应确认有效。双方已于2001年4月9日对碑林科技园付款情况进行了对帐，该对帐清单所确认的付款事实予以采信。双方在对帐清单中并未对北沙坡村委会前期逾期付款违约金和利息承担进行约定，现碑林科技园已向北沙坡村委会足额支付了征地款，故北沙坡村委会请求碑林科技园继续支付征地款并承担利息和违约金的理由不能成立，本不应支持，但北沙坡村委会起诉后，碑林科技园愿意依照最高人民法院关于逾期付款违约金计算标准承担123.1311万元违约责任，予以认可。北沙坡村委会请求碑林科技园支付1993年11月16日《征地补偿协议》约定的征地补偿款27.72万元。双方同一日就同一宗土地签订了两份《征地补偿协议》，碑林科技园已按其中一份《征地补偿协议》支付了征地款，北沙坡村委会要求碑林科技园按另一份《征地补偿协议》支付征地款，属同一宗土地的重复补偿，故其请求不予支持。根据《中华人民共和国合同法》第四十四条、第五十六条、第七十七条第一款、第一百一十四条第一款、第二款，《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第一款、第二款之规定，判决：（一）北沙坡村委会与碑林科技园签订的《征地协议》以及补充《协议》，除《征地协议》第三条约定无效、约定违约金标准过高应予核减外，其余协议内容合法有效；（二）判决生效之日起十日内，碑林科技园支付北沙坡村委会逾期付款违约金123.1311万元，逾期加倍支付迟延履行期间的债务利息；（三）驳回北沙坡村委会其他诉讼请求。一审案件受理费90591元，北沙坡村委会负担63414元，碑林科技园负担27177元。
北沙坡村委会和碑林科技园不服一审判决，向本院提起上诉。
北沙坡村委会上诉称，一审判决认定事实错误，适用法律不当，请求二审法院查清事实，依法改判。主要事实和理由是：（一）一审判决认定事实有误。1.认定碑林科技园已足额支付征地款不能成立。征地款的支付应当依据《征地协议》约定的付款方式计算。依据该协议第六条约定计算，碑林科技园至今仍拖欠征地款211.9946万元和利息8.1932万元。2.2001年4月9日双方的《对帐清单》不构成对《征地协议》违约金和利息条款的变更。如同每次对帐一样，该清单只是对碑林科技园已付款数额的确定，不涉及利息和违约金的计算。一审法院认为该《对帐清单》未约定违约金和利息，故不支持北沙坡村委会主张违约金和利息的结论不能成立。对违约金和利息的承担，双方在《征地协议》中约定得非常清楚，没有必要再约定。（二）一审判决以违反法律规定和损害国家利益为由认定《征地协议》第三条无效，但未指出违反了哪部法律规定，也未具体说明如何损害了国家利益，该条并不违反我国法律的强制性规定。（三）一审判决认为既计算利息又计算违约金属重复计算，因而利息条款无效的理由不能成立。利息条款并不是违约条款，而是支付款及其支付方式条款，碑林科技园支付利息，是履行合同义务，并非承担违约责任。既约定利息又约定违约金不是重复计算，利息和违约金是两种不同性质的规定。我国各类银行贷款都是利息和违约金并用，法律并未禁止。（四）碑林科技园违约给北沙坡村委会造成巨大损失和全村不安定因素，双方约定的违约金相对该损失并不过高。一审法院对本案违约金处理不当。
《征地协议》约定碑林科技园不按规定期限付款，每逾期一天，支付欠款额的千分之二违约金，应承担违约金1391.4275万元（截至2002年3月31日）。一审法院不应在当事人有约定违约金的情况下直接适用法定违约金。
碑林科技园上诉称，一审判决第二项判令其支付北沙坡村委会违约金123.1311万元不当，请求二审法院撤销该判项，维持其他判项，由北沙坡村委会负担二审案件诉讼费用。事实和理由是：（一）一审判决在认定碑林科技园已足额和超额付款事实，并认定北沙坡村委会请求继续支付征地款并承担利息和违约金的理由不能成立之后，又判令碑林科技园再向北沙坡村委会支付违约金123.1311万元，自相矛盾。（二）一审判决关于碑林科技园愿意承担123.1311万元违约责任的认定没有事实依据，是对碑林科技园一审答辩的误解。碑林科技园在一审答辩状中明确提出，其实际付款比应付款多出308.531485万元。碑林科技园虽然同意按123.1311万元的标准计算违约金，但未承诺在已付款之外再付给北沙坡村委会123.1311万元违约金，由于多付的308.531485万元已包含并超出了应付的123.1311万元违约金，不存在再付123万余元违约金。
本院二审查明：1998年5月11日，受碑林科技园委托，西安市勘察测绘院对《征地协议》第三条涉及的规划范围内生活区属于北沙坡村委会所有的位于陕西省西安市二环路北的土地进行了测绘，结论为土地面积共90.387亩，其中绿地11.602亩，占路面积36.937亩，余下可开发面积为41.848亩。碑林科技园未办理该部分土地征用手续，北沙坡村委会及其所属的双环公司自行开发经营该部分土地。
北沙坡村委会在一审庭审中认可《征地协议》第四条有关青苗补偿费的条款中没有约定具体金额，其中一份《征地协议》文本第四条中有关青苗补偿费数额系北沙坡村委会在签订后单方填写。双方于1998年6月1日形成的《对帐清单》5确认碑林科技园在1991年至1998年4月30日期间，付给北沙坡村委会的287万余元款项中，包括代付农业税、青苗及地面补偿费和征地费等。
北沙坡村委会在一审起诉和二审上诉时均提出碑林科技园尚欠其征地款211.9946万元及其利息81932元，在二审中虽提出碑林科技园尚欠其逾期付款利息255.07万元，但未提供证据予以证明。碑林科技园举证证明其尚欠北沙坡村委会逾期付款利息为51.6289万元。
北沙坡村委会主张的违约金1391.4275万元中，碑林科技园经计算认为，按照《征地协议》约定标准，违约金数额为620余万元。
北沙坡村委会和碑林科技园均未履行1998年6月26日双方签订的《协议》。北沙坡村委会在一审起诉时未涉及该《协议》内容。
本院二审查明的其他事实与一审法院查明的事实相同。
本院认为，碑林科技园经有批准权的人民政府批准，依法取得征用北沙坡村委会农村集体所有土地的资格之后，与北沙坡村委会于1998年4月27日签订的《征地协议》，是双方在平等自愿的基础上，经协商达成的协议，意思表示真实。该《征地协议》第三条约定碑林科技园负责将规划范围内生活区的土地统一征为国有土地后，除去城市绿化和道路用地外，全部返还给北沙坡村委会，把土地证过户到北沙坡村委会所属的双环公司第二分公司名下，改变了陕西省有关人民政府征地批文中的征地用途，违反了我国土地管理法中有关国有土地用途的强制性规定，并且在没有约定取得对价的情况下，把农村集体所有的土地征为国有土地后又返还给北沙坡村委会，损害了国家和社会公共利益，违反了合同法第五十二条的规定，一审法院认定该条款无效、其他条款有效，适用法律是正确的。无效的合同条款，对当事人自始就没有法律约束力，且该条款约定的内容尚未实际履行，双方无需相互返还，北沙坡村委会自行开发经营该部分土地所需支出的费用也应由其自行承担。北沙坡村委会主张碑林科技园继续履行该《征地协议》第三条约定的义务或者承担其自行开发经营该部分土地所需支出的土地出让金等相关费用530万元，没有合同依据和法律依据，本院不予支持。根据《征地协议》约定的征地亩数和单价，碑林科技园应向北沙坡村委会支付征地款1191.10万元。《征地协议》第四条中约定的青苗补偿费没有约定具体金额，双方于1998年6月15日形成的《对帐清单》确认碑林科技园在1991年至1998年4月30日期间，付给北沙坡村委会的287万余元款项中，包括代付农业税、青苗及地面补偿费和征地费等。截至2002年1月9日，碑林科技园共付给北沙坡村委会征地款、青苗及地面补偿费、农业税等共计1483.431485万元，按照《征地协议》第六条付款办法中有关扣除碑林科技园已支付给北沙坡村委会的征地预付款及垫付的有关费用的约定，碑林科技园先期付给北沙坡村委会的征地款、青苗及地面补偿费、农业税等均属于征地预付款及垫付的有关费用，应一并计入征地款中。双方经对帐后，北沙坡村委会对碑林科技园共支付1483.431485万元款项的事实予以认可。北沙坡村委会在一审起诉时和二审上诉中主张碑林科技园拖欠征地款211.9946万元和利息8.1932万元，是根据《征地协议》约定从1998年6月30日起碑林科技园按当年中国人民银行公布的贷款利率开始计算所欠款额的利息。碑林科技园共支付给北沙坡村委会1483.431485万元，已经超额支付了按照《征地协议》约定应支付的1191.10万元，不欠北沙坡村委会的征地款，但根据碑林科技园举证证明计算得出其尚欠逾期付款利息51.6289万元。在未经人民法院或者仲裁机构确定违约责任、双方亦未经协商违约责任承担的情况下，碑林科技园超额支付的款项不具有违约金性质，余下292.331485万元中的一部分款项可视为对自1998年6月30日起碑林科技园逾期付款利息的支付，一审中碑林科技园没有提出请求北沙坡村委会返还该笔多支付的款项，二审中碑林科技园也没有提出请求返还多支付的款项，对此本院不作处理；北沙坡村委会再主张碑林科技园支付征地款211.9946万元和利息8.1932万元，缺乏事实依据，本院不予支持。双方在合同中约定逾期付款支付利息的同时约定承担违约责任，不违反法律的强制性规定。欠款或逾期付款造成接受款项一方的损失体现为利息的期待利益的丧失。北沙坡村委会没有提供有效证据证明其因碑林科技园逾期付款造成的损失超出同期贷款利息损失。按照双方在《征地协议》中约定日千分之二标准计算违约金数额，无论是北沙坡村委会主张的1391.4275万元，还是碑林科技园计算的620余万元，均过分高于按照中国人民银行规定的同期同类贷款利率计算该部分逾期付款的利息51.6289万元。如何确定过分高于损失的标准，根据合同法第一百一十四条的规定精神，应以约定的违约金数额是否过分高于违约行为所造成的损失为标准。本案中，碑林科技园以双方在合同中约定违约金数额过分高于北沙坡村委会逾期收到征地款所造成的利息损失为由，请求予以调整，符合合同法规定的条件。一审法院结合本案实际情况，基于碑林科技园愿意按照最高人民法院关于逾期付款违约金标准分段计算，确定逾期付款违约金具体数额，虽然与利息损失相比数额较高，但介于约定的违约金数额与违约行为造成的损失之间，大大低于约定的违约金数额，这是对双方约定的违约金过分高于违约行为造成的损失所进行的调整，属于人民法院依法裁量的结果，在适用法律上并无不当。在当事人对违约金有约定的情况下，一般应当适用约定违约金，但在当事人提出约定违约金过分高于造成的损失时，人民法院依法有权参照一定的计算标准予以适当调整，不是直接适用法定违约金；北沙坡村委会认为一审法院没有适用约定违约金而适用法定违约金标准应予纠正的主张，理由不成立，本院不予支持。碑林科技园没有按照《征地协议》约定的付款期限付清征地款，一审法院在认定其存在逾期付款行为需承担违约责任的基础上，基于碑林科技园的请求，针对双方在合同中约定的违约金标准过分高于逾期付款利息损失的实际情况，判令碑林科技园按照中国人民银行公布的同期逾期付款利率标准，向北沙坡村委会支付123.1311万元违约金，是根据当事人请求依法对约定违约金过分高于造成的损失进行调整的行为，并无不妥。碑林科技园上诉请求撤销一审判决相关判项的理据不足，本院不予支持；北沙坡村委会主张一审判决不应将双方约定的日千分之二违约金标负担4.52955万元。准调整为中国人民银行公布的同期逾期付本判决为终审判决。款利率标准，请求判令碑林科技园支付1391.4275万元违约金的理由不成立，本院审判长程新文亦不予支持。综上，根据《中华人民共和国代理审判员贾劲松民事诉讼法》第一百五十三条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费9.0591万元，由北沙坡村委会负担4.52955万元，碑林科技园负担4.52955万元。
本判决为终审判决。
审判长 程新文
代理审判员 贾劲松
代理审判员 关丽
二〇〇三年九月二日
书记员 王冬颖
［审判长简介］
程新文高级法官：1963年出生，法学硕士。1999年起任最高人民法院审判员。