浙江省乐清市乐城镇石马北村村民委员会与
浙江顺益房地产开发有限公司
合作开发房地产合同纠纷案
【裁判摘要】
根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第十八条、第十九条的规定，村民会议由村民委员会召集，对于涉及村民利益的事项和村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项，村民委员会必须提请村民会议讨论决定后方可办理。村民委员会经依法召集村民会议讨论决定后与他人订立的协议，应当认定为合法有效。
最高人民法院民事判决书
（2006）民一终字第59号
上诉人（原审原告）：浙江省乐清市乐成镇石马北村村民委员会，住所地：浙江省乐清市乐成镇石马北村。
法定代表人：李龙康，村委会主任。委托代理人：陈旭，北京市隆安律师事务所律师。
委托代理人：赵洪石，北京市隆安律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：浙江顺益房地产开发有限公司，住所地：浙江省瑞安市安阳镇万松东路283弄1幢。
法定代表人：余和平，董事长。委托代理人：刘心稳，北京市广住律师事务所律师。
委托代理人：徐波，北京市广住律师事务所律师。
上诉人浙江省乐清市乐成镇石马北村村民委员会（以下简称村委会）与被上诉人浙江顺益房地产开发有限公司（以下简称顺益公司）合作开发房地产合同纠纷一案，浙江省高级人民法院于2006年5月18日作出（2005）浙民一初字第7号民事判决。村委会不服该判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2006年11月8日开庭审理了本案。村委会的委托代理人陈旭、赵洪石，顺益公司的法定代表人余和平，委托代理人刘心稳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明：2003年1月，村委会集体所有的土地700余亩被乐清市国土资源局征用，乐清市国土资源局返还村委会留用地指标70亩，其中包括双方讼争的C－c41地块（以下简称7号地块），作为村委会从事开发经营、兴办企业及村民住宅用地。由于土地被征用后，土地承包户强烈要求补足每亩30万元的补偿款，故村委会经村民代表会议讨论，决定开发7号地块，以解决土地承包户的补偿款问题。村委会与瑞安市汇通房地产开发有限公司（以下简称汇通公司）多次协商开发该地块。经村委会村民代表会议讨论后，村委会与汇通公司先后于2003年8月30日、9月9日、10月16日签订了三份协议书。其中8月30日的协议书载明，双方就7号地块(约12.27亩，以附图为准)挂牌出让有关问题达成如下协议：1.确保村委会该地块土地出让净值5000万元，即无论汇通公司以任何价格取得该地，均应净付给村委会5000万元。涉及该地块的政策等规定及政策或其他一切因素的变化而产生的任何权利与义务均与村委会无关。2.若挂牌出让时其他公司取得该地块，村委会净得出让金少于5000万元，不足部分由汇通公司补足；村委会净得出让金多于5000万元，多余部分双方各半分成。3.本协议签订后，汇通公司于2003年9月10日前付给村委会保证金3000万元（包括已收700万元），挂牌结束后多退少补。汇通公司承诺本协议签订后约6个月完成该地块出让。4.本协议双方各执一份为凭。9月9日的协议书载明，村委会承诺拥有7号地块合法使用权，面积约为12.27亩，经村民代表大会决议，决定与汇通公司合作开发。
为此，双方就相关事宜形成协议如下：1.村委会提供上述土地使用权，汇通公司提供资金、技术、管理经营资源等为主进行开发事宜，双方共同开发上述土地，然后按约定比例分成。2.为表示合作诚意，汇通公司先行支付3000万元前期资金到村委会账户，用于处理前期合作的相关费用等。3.汇通公司即日起抽调组织人员，对土地进行勘察、测量、设计，完成相关经营技术数据和图纸，并进行必要的策划和广告，以提升该地块的商业价值。4.合作的相关详细事宜，另行协商。在详细协议达成前，双方合作事宜必须不停止执行。2003年10月16日的协议书载明，村委会拥有一块被国家征用的返回地，面积约为12.27亩，规划编号为7号地块。对该地块，村委会承诺持有合法使用权。村委会经多次召开村民代表大会决议，决定与汇通公司共同合作开发该地块。为此，汇通公司支付村委会3000万元，同时，抽调人员进行合作开发的咨询、设计、勘察、策划等工作，基本完成开发实施前的所有工作，使该地块价值得以大幅度提升。
现村委会提出，该地块按乐清市土地主管机关要求，必须“挂牌”出让，由此，必须对双方合作事宜重新进行协商。村委会经村民代表大会决议后，重新与汇通公司达成如下协议：1.为了使双方合作事务继续下去，汇通公司参与乐清市土地主管机关就上述地块挂牌出让的竞投。如由汇通公司取得该地块权属，鉴于双方合作前汇通公司投入人、财等使地价上升等因素，双方约定：不论土地主管机关挂牌出让后返给村委会多少数额的土地出让款项，村委会净得额为5000万元，多余部分作为汇通公司此前合作过程的投入和努力的受益分成，此款连同汇通公司已付村委会的3000万元，由村委会一并返回给汇通公司。返回时间为村委会收到土地主管机关出让款项的7天内，否则，按日万分之十支付违约金。同时，汇通公司如支付土地主管机关出让款资金紧张，则可以提前要求村委会返回原所交的3000万元，村委会应予支持。2.如挂牌出让由其他单位取得上述地块权属，则村委会返还汇通公司已投入支付的3000万元。同时，乐清市土地主管机关返回村委会的土地出让款额超过5000万元的，超出部分属双方前期合作的收益，双方各半分享，村委会应支付汇通公司享有的一半份额，支付时间及违约的条款同于第一条。3.汇通公司无条件保证，鉴于汇通公司曾承诺经设计策划并进行合作开发的土地总地价将达到5000万元，而此承诺作为村委会同意合作的前提，因此，如土地主管机关返回村委会款项少于5000万元，则汇通公司保证补足，兑现承诺。否则承担违约金3000万元。4.协议达成前的双方所作口头、书面协议均作废，以本协议为准。5.不论何种情形出现，双方就上述利益数额确定方案，对双方具有不可撤销的效力，如协议条款因故无效，则条款的有关数额转为同额赔偿款。
协议书签订后，汇通公司根据双方的约定先后支付给村委会3000万元，并为该地块的开发进行了前期设计、测量、资金筹集等工作。
2003年11月27日，汇通公司更名为顺益公司。
2003年11月5日，村委会向乐清市国土资源局呈送报告，要求对7号地块予以挂牌出让。2004年1月22日，乐清市国土资源局对7号地块使用权进行招标出让，后由顺益公司以1.565亿元的价格竞得。2004年2月27日，顺益公司与乐清市国土资源局签订了《国有土地使用权出让合同》。2004年3月8日至2004年5月l2日，顺益公司分五次向乐清市国土资源局交清了1.565亿元土地出让金。村委会根据其与顺益公司的约定，将其中的8240万元转给了顺益公司。
2005年7月11日，村委会向浙江省高级人民法院起诉，请求：确认双方当事人在2003年10月16日签订的协议书无效，并返还村委会5240万元；诉讼费由顺益公司承担。事实和理由为：2003年，乐清市国土资源局征用村委会土地700亩，按规定返还70亩作为村委会安置留用地，用于村民住宅和经营性开发。后村委会就该留用地中12.27亩的7号地块与顺益公司于2003年8月30日、10月16日签订了两份协议书。协议的大致意思为无论土地主管机关返还村委会的土地款是多少，村委会都净得5000万元，如由顺益公司竞得，则超出部分连同顺益公司已付给村委会的3000万元保证金一并返回顺益公司；如由其他单位竞得，则超出部分双方各半分成。2004年1月22日，乐清市国土资源局依法对7号地块土地使用权进行招标出让，后由顺益公司以1.565亿元的价格竞得。根据有关规定，乐清市政府又将该土地出让金中的1.224亿元返还给了村委会。2004年4月21日、5月8日，村委会分两次通过转账形式共付给了顺益公司8240万元（该款项包含了村委会返还顺益公司的1000万元保证金）。
对于村委会的上述行为，原告称当时村民并不知道。事后村民要求村委会向顺益公司索回除顺益公司已付3000万元保证金外的5240万元，但村委会未履行其职责。村民还向政府要求废除顺益公司的中标，也未被支持。村民又向法院起诉协议书无效，并要求退款，但因主体问题而未能立案。为此，村民依照《中华人民共和国村民委员会组织法》重新选举了新村委成员和村主任。新村委成立后，曾要求政府主动废标，但政府仍在不作为。在招投标中，土地的起价为7000万元，顺益公司以1.565亿元的价格竞得，而第二标的报价仅比顺益公司的竞得价低20万元。因此，双方当事人签订的协议书属恶意串通损害村民集体及其他竞标人合法利益的行为，属无效合同。双方应当返还各自取得的财产。顺益公司曾向村委会支付了3000万元保证金，村委会两次共向顺益公司支付了8240万元。因此，顺益公司应当向村委会返还除已付保证金外的5240万元。
顺益公司于2005年7月11日向一审法院提起反诉，后又申请撤回，一审法院裁定予以准许。
顺益公司答辩称：依据2003年1月28日村委会与乐清市国土资源局签订的统一征地协议及乐清市政府乐政（1999）7号、乐政（2000）149号文件，证明双方合作经营的标的物（土地）的取得是合法的。村委会于2003年8月29日召开村民代表大会，依法形成有效的村民代表决议。该次村民代表大会应到人数89人，实到72人，最后以71票同意，1票弃权，通过了该决议（其中村民代表应到44人、实到39人；党员应到45人、实到33人、党员外出5人）。双方的合作是以公开、自愿为基础，村委会所称双方恶意串通不实。2003年8月30日与10月16日的两份协议书是在村民代表大会以后双方签订的，基本内容与大会决议一致，但是对该土地挂牌时超过5000万元或低于5000万元时如何操作以及双方违约时的罚则作了进一步的约定，其实质是对双方权利与义务及罚则的界定。双方协议签订后，由于7号地块的建筑容积率政府未予规定，而容积率的高低，决定土地的商业价值，为此，顺益公司做了大量工作。2004年1月12日，乐清市国土资源局下发了建设用地批准书，该批准书规定容积率＜5.8，建筑面积＜50610平方米，从而提升了7号地块的商业价值。另按照双方的协议，顺益公司还进行了前期的土地规划设计、测量等。2004年2月28日，顺益公司以1.565亿元价格竞得7号土地使用权。同时，顺益公司与乐清市国土资源局签订了《国有土地使用权出让合同》，并经公证。综上，双方订立的协议是双方真实意思的表示，且符合相关的法律法规，故协议有效，双方应继续履行，请求依法驳回村委会的诉讼请求。
一审法院审理认为，综合双方当事人诉辩意见，本案争议的焦点是双方于2003年10月16日签订的协议书效力问题。村委会称，双方当事人签订的协议书系前任村“两委”所为，村民不知道，违反了《中华人民共和国村民委员会组织法》有关规定，协议书系双方恶意串通，损害村民集体及其他竞标人合法利益的行为，依法应确认无效。顺益公司则称，该协议书已经村民代表会议讨论通过，双方恶意串通无事实证据；双方签订协议书后，顺益公司已为开发该地块做了大量的工作，并通过挂牌出让的合法途径取得了国有土地使用权，双方所签订的协议书是真实意思的表示，符合法律的规定，属有效协议。
一审法院认为，村民代表会议的记录，证实村委会已按照《中华人民共和国村民委员会组织法》第十九条有关涉及村民利益处置的规定，就双方协议所指事项提交村民代表会议讨论通过，村委会称村民不知道与事实不符，不予采信。乐清市国土资源局文件乐土资〔2003〕76号函，只证明乐清市国土资源局于2003年6月15日发函给乐成镇石马北村双委，要求终止村双委所筹划的对7号地块向社会公开招标的行为，无法证明双方当事人之间系恶意串通。虽然诉争地块的挂牌出让的起始价为7100万元，最后成交价为1.565亿元，都高于双方协议约定的5000万元，但并没有证据证实双方当事人在签订协议前存在恶意串通的事实。双方签订协议的目的是为了确保双方的利益，且协议内容经过村民代表会议讨论通过，不存在损害集体利益的问题。乐清市国土资源局已于2004年2月27日确认诉争国有土地使用权的挂牌出让以1.565亿元成交,作为受让方顺益公司亦已经付清了土地出让款1.565亿元，并于2004年6月26日取得了讼争地块的国有土地使用权证，整个挂牌出让过程已经完成。双方对此并无异议，挂牌行为是合法有效的。顺益公司参与挂牌并没有违反招标拍卖挂牌出让国有土地使用权的规定，因此也不存在侵害其他竞投人利益。本案不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条第（二）项规定的恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益的无效情形，也不存在第五十二条规定的其他无效情形，顺益公司主张双方协议有效，予以采纳。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款之规定，判决驳回村委会的诉讼请求。一审案件受理费272010元，调查费2000元，由村委会负担。
村委会不服一审判决，向本院提起上诉。请求：1.撤销一审判决；2.确认双方当事人在2003年10月16日签订的协议书无效，并返还村委会5240万元；3.诉讼费由顺益公司承担。主要事实理由是：1村委会与顺益公司签订协议前未召开村民大会，“村民会议记录”来源不明，不应采信；2顺益公司没有提供证据证明因其做工作提高了土地容积率；3.讼争土地挂牌损害其他竞标人的合法权益；4.“村民会议记录”中张从定、唐长敏、杨明忠村民代表的签字是假的，不具有法律效力；5.三份协议书没有经过合法的村民代表会议讨论；6.“村民会议记录”没有对“超出5000万元的部分”如何分配作出明确约定。
顺益公司答辩称：对双方争执土地，顺益公司是经合法程序取得的，其与村委会不存在非法转让关系，也不存在与他人恶意串通等；“村民会议记录”的取得不违反法律，其真实性不可否认，三村民的证言前后矛盾，不可采信；对挂牌效力异议与本案无关。
二审查明的事实与一审查明的事实相同。
本院认为，本案争议焦点为：双方签订的2003年10月16日协议书是否有效，土地挂牌出让所得价款1.224亿元如何处理,对挂牌效力异议应如何认定三个问题。
关于双方签订的2003年10月16日协议书是否有效的问题。双方当事人前后共签订三份协议书，村委会与顺益公司在签订8月30日协议书前，于2003年8月29日召开了村民代表大会，形成了会议决议。其内容为：确保净地款5000万元（土地竞标部门抽多少由顺益公司自负与村无涉），先付开发保证金3000万元解决困难，找补承包户，其余款在挂牌后付清（一次性），竞标后的价格多少双方各无反悔。会后第二天，双方当事人签订协议约定，顺益公司确保村委会该地块土地出让金净值5000万元，即无论顺益公司以任何价格取得该地，均应净付给村委会5000万元。涉及该地块的政策等规定及政策或其他一切因素的变化而产生的任何权利与义务均与村委会无关。若挂牌出让时其他公司取得该地块，村委会净得出让金少于5000万元，不足部分由顺益公司补足，村委会净得出让金多于5000万元，多余部分双方各半分成。同年9月9日，双方又签订协议书，由于该协议书与双方争议问题无关不再赘述。2003年10月16日，双方签订第三份协议书，该协议书除约定村委会净得额为5000万元以外，又明确约定，多出5000万元的部分作为顺益公司此前合作过程的投入和努力的受益分成，此款连同顺益公司已付村委会的3000万元，由村委会一并返回给顺益公司。另该协议书还约定了本协议达成前的双方所作口头、书面协议均作废，以本协议书为准。
本院认为，村委会召开村民代表大会后，双方当事人签订的是8月30日协议书。而双方于10月16日签订协议书之前，村委会没有再召开村民代表大会。虽然两个协议书在约定的给付村委会土地出让款额及挂牌出让后出现的情况如何处理等内容上大致相同，但8月30日协议书没有明确约定竞标多于5000万元部分由村委会全部返回给顺益公司的内容，村民代表大会决议也没有此项内容。因此，10月16日协议书作为一个新协议，没有证据证明已经村民代表大会同意。顺益公司称10月16日协议书是经过村民代表大会决议而签订的事实依据不足，故该协议应认定无效。一审判决认定10月16日协议书有效是错误的，应予纠正。顺益公司提供的村民代表大会的会议记录，仅能证明8月30日协议书是经村民代表大会决议后签订的。根据村委会会议记录证明，2003年8月29日村委会召开了村民代表大会，到会人员72人，签名同意会议决议的71人，弃权1人。从会议召开的程序看，符合《中华人民共和国村民委员会组织法》第十八条的法律规定，而且8月30日协议书约定与村民代表大会决议内容基本上是一致的，即确保村委会取得净地款5000万元，对顺益公司中标后超出5000万元的部分如何处理均没有明确意见。因此，8月30日双方所签订的协议书内容是经过村民代表大会讨论决定的，符合《中华人民共和国村民委员会组织法》第十九条的规定，故该协议书应认定为有效。至于在庭审中，有三名村民代表称村民代表大会决议中，不是本人签名问题，本院认为，即使会议决议中有个别人的名字是代签的，也不能由此而否认多数村民代表通过的会议决议。因此，村委会主张8月30日协议书无效证据不足，不予支持。
关于7号地块挂牌出让所得价款1.224亿元，应如何处理问题。本院认为：根据协议书的约定，1.224亿元土地价款中的5000万元应归村委会所有；其余7240万元双方当事人如何分配未作明确约定。分配这笔款项，应当衡平双方当事人的利益，从本案的具体情况看，顺益公司在土地竞标前对土地作了一些前期工作，这笔款项关系到失地村民的生产和生活。由于双方当事人的情况没有直接的可比性，确定分配款项的数额可以依据相对公平的原则由双方各分得一半，即村委会与顺益公司各分得3620万元。1.224亿元土地价款，村委会实得8620万元；顺益公司实得3620万元。因村委会已返还顺益公司8240万元，扣除村委会尚未退还顺益公司已付的2000万元保证金，顺益公司还应再付给村委会1620万元。
关于对挂牌效力异议应如何认定问题。村委会认为在竞标中双方当事人有串标行为，侵害了第三方利益，应为无效。本院认为，乐清市国土资源局在确认讼争土地使用权的挂牌出让后，顺益公司中标,而且在中标后付清了土地出让款，并已取得了讼争地块的《国有土地使用权证》。对此，如果有第三方提出异议，认为在竞标中当事人有串标行为侵害其利益，应由第三方向有关部门提出主张，而村委会无权主张。对村委会该项诉讼请求，不予支持。
综上，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十三第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销浙江省高级人民法院（2005）浙民一初字第7号民事判决；
二、浙江顺益房地产开发有限公司在本判决生效后十五日内给付浙江省乐清市乐成镇石马北村村民委员会1620万元。如逾期不履行本判决确定的金钱给付义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百三十二条的规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息；
三、驳回浙江省乐清市乐成镇石马北村村民委员会的其他诉讼请求。
一、二审案件受理费544020元、调查费2000元，共计546020元，由双方各半承担，即浙江省乐清市乐成镇石马北村村民委员会负担273010元，浙江顺益房地产开发有限公司负担273010元。
本判决为终审判决。
审判长韩延斌
审判员孙延平
代理审判员张颖新
二〇〇七年九月三十日
书记员虞文君
【审判长简介】
韩延斌高级法官：1966年出生，法学博士，2006年起任最高人民法院审判员。