青岛市国土资源和房屋管理局
崂山国土资源分局与青岛乾坤木业
有限公司土地使用权出让合同纠纷案
【裁判摘要】
一、对于双方当事人意思表示真实，约定内容不损害国家、集体和第三人的合法权益，且已经过公证的合同，应认定已经成立。
二、根据合同法的相关规定，依法成立的合同，自成立时生效。法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的，依照其规定。
三、合同部分内容无效，但不影响其他部分效力的，应当认定合同其他部分内容有效。
最高人民法院民事判决书
（2007）民一终字第84号
上诉人（原审被告）：青岛市国土资源和房屋管理局崂山国土资源分局（原青岛市崂山区国土资源局），住所地：山东省青岛市崂山区石老人社区居委会办公大楼3楼。
法定代表人：杨浩，该局局长。
委托代理人：孟凡胜，北京市中经律师事务所律师。
委托代理人：赵汕可，该局工作人员。
被上诉人（原审原告）：青岛乾坤木业有限公司，住所地：山东省青岛市崂山区北宅街道办事处沟崖村。
法定代表人：江国锋，该公司董事长。
委托代理人：马旭，北京大成律师事务所济南分所律师。
上诉人青岛市国土资源和房屋管理局崂山国土资源分局（以下简称崂山国土资源分局）因与被上诉人青岛乾坤木业有限公司（以下简称乾坤公司）土地使用权出让合同纠纷一案，不服山东省高级人民法院（2006）鲁民一初字第8号民事判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2007年10月24日开庭审理了本案。崂山国土资源分局的委托代理人孟凡胜、赵汕可，乾坤公司的法定代表人江国锋、委托代理人马旭到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明：2000年5月29日，青岛市崂山区人民政府向青岛市人民政府报送《青岛市崂山区人民政府关于2000年度第一批城市建设用地的请示》。该请示称：根据《崂山区土地利用总体规划》，我区拟批次转用北宅街道办事处沟崖村园地126666平方米、洪园村园地6667平方米，合计133333平方米。上述用地在《崂山区土地利用总体规划》中已确定为城市建设用地。该批次土地办理农转用手续和征归国有后，我区将按照土地审批权限和具体建设项目另行审批。后青岛市人民政府向山东省人民政府报送青政地发〔2000〕267号《关于崂山区2000年度第一批城市建设用地的请示》。
2001年2月28日，乾坤公司与北宅街道办事处签订《土地使用权出让协议》。该协议约定，北宅街道办事处将北宅工业区内土地约150亩（松岭路以西、麦沟路以北）的土地使用权出让给乾坤公司，使用期限50年，每亩地价为6.88万元，总价款约为人民币1032万元。合同签订后，乾坤公司依据1999年青岛市崂山区人民政府的有关文件，分别于2001年4月20日和2001年9月5日，向原崂山区国土资源局的派出机构——崂山区人民政府北宅街道办事处土地规划与矿产资源管理所（以下简称土管所）缴纳土地出让定金180万元和50万元，土管所为其开具收款收据。2001年8月25日，乾坤公司给付土管所258万元支票一张，土管所向其开具258万元收款收据一份。该款实际于2003年3月27日划转至土管所。
2001年9月10日，乾坤公司取得青岛市崂山区环保局下发的〔2001〕青崂环预定字第10号《建设项目定点环保审核通知书》。2001年9月28日，取得青岛市崂山区村镇规划建设管理办公室下发的青崂村规定字〔2001〕第（045）号《青岛市崂山区村镇建设项目定点通知书》。2001年9月29日，取得青岛市崂山区村镇规划建设管理办公室下发的崂建村字第（045）号《建设用地规划许可证》，明确本用地项目符合城市规划要求，准予办理征用划拨土地手续。同日，取得青岛市崂山区村镇规划建设管理办公室下发的青崂村规设字〔2001〕第（045）号《青岛市崂山区村镇规划建设项目规划设计要求通知单》。同年9月30日，青岛市崂山区发展计划局依据北宅街道办事处经济贸易办公室的立项申请，下发崂计项字〔2001〕96号《关于同意青岛乾坤木业有限公司新建厂房项目立项的批复》。同日，崂山区国土局出具《关于青岛乾坤木业有限公司用地的说明》，该说明载明：青岛乾坤木业有限公司位于北宅工业园的150亩工业用地，因北宅工业园规划调整，经北宅街道办事处申请，我局研究同意将该公司用地调整为215亩，现该公司土地手续正在办理之中。
2002年1月31日，山东省人民政府下发鲁政土字〔2002〕35号《山东省人民政府关于青岛市崂山区城市建设用地的批复》称：青岛市崂山区土地管理局拟征用该区北宅街道办事处沟崖村等2个村园地133333平方米（折合200亩），作为青岛市崂山区政府建设储备用地。经审查，该批次用地符合青岛市崂山区土地利用总体规划，并已纳入你市土地利用年度计划，上报农用地转用方案和征用土地方案切实可行，同意该批次用地。
2003年1月16日，原青岛市崂山区国土资源局与乾坤公司签订青崂土合字〔2003〕4号《国有土地使用权出让合同》，其中约定，崂山区国土局出让给乾坤公司的宗地位于北宅街道沟崖村麦沟路北、松岭路西，宗地面积为175907平方米，其中出让土地面积为146383平方米。本合同项下出让宗地的用途为工业。本合同项下的土地使用权出让年限为50年。本合同项下的土地使用权出让金为每平方米103.20元，总额为18153602.40元。本合同签订之日起60日内，受让人一次性付清上述土地使用权出让金……合同还约定，受让人在按合同约定支付全部土地使用权出让金之日起30日内，应持本合同和土地使用权出让金支付凭证，按规定向出让人申请办理土地登记，领取《国有土地使用证》，取得出让土地使用权。出让人应在受让土地登记申请之日起30日内，依法为受让人办理出让土地使用权登记，颁发《国有土地使用证》。受让人必须按照本合同约定，按时支付土地使用权出让金。如果受让人不能按时支付土地使用权出让金的，自滞纳之日起，每日按迟延支付款项的3‰向出让人缴纳滞纳金，延期付款超过6个月的，出让人有权解除合同，收回土地，受让人无权要求返还定金，出让人并可请求受让人赔偿因违约造成的其他损失。本合同项下宗地出让方案尚需经山东省人民政府批准，本合同自山东省人民政府批准之日起生效。本合同未尽事宜，可由双方约定后作为合同附件，与本合同具有同等法律效力。同日，双方签订《补充协议》，就代征道路及绿化带面积、费用作出约定。2003年2月18日，双方共同申请，对上述合同和协议在青岛市公证处办理了公证。同年3月26日，乾坤公司向土管所交付300万元支票一张，土管所向其开具300万元收款收据，但未实际划转该300万元。现崂山国土资源分局认可实际收取乾坤公司土地出让金共计488万元。此后，乾坤公司未缴纳剩余土地出让金。上述合同涉及的146383平方米的出让土地中，部分土地经鲁政土字〔2002〕35号文批准转为建设用地。
2005年6月6日，原青岛市崂山区国土资源局以乾坤公司未按合同约定如期缴纳全部土地使用权出让金以及项目用地违反青岛市政府〔2003〕95号文件为由，作出崂国土〔2005〕139号《崂山区国土资源局关于撤销国有土地使用权出让合同的决定》，决定撤销与乾坤公司2003年1月16日签订的《国有土地使用权出让合同》，并要求乾坤公司自收到本决定之日起10日内持《国有土地使用权出让合同》原件到该局办理解除合同相关事宜，已交款项的退还事宜到北宅街道办事处建设服务中心（原北宅街道办事处土管所）办理。2005年6月7日，原青岛市崂山区国土资源局通过特快专递将上述决定送达乾坤公司。
2006年3月13日，青岛市崂山区国土资源局更名为青岛市国土资源和房屋管理局崂山国土资源分局。
一审审理期间，崂山国土资源分局向一审法院提交涉案土地“现状地形图”一张，载明图中全部黑线部分为签订土地使用权出让合同后的地形图，图中红线圈定的部分为农转用获批准的部分。经质证，乾坤公司对此证据没有异议。
由于崂山国土资源分局单方解除合同，乾坤公司交付部分出让金后未能受让合同项下的土地，乾坤公司认为崂山国土资源分局违反合同约定，给其造成各项经济损失1200余万元，故向一审法院起诉，请求判令崂山国土资源分局履行青崂土合字〔2003〕4号《国有土地使用权出让合同》，向乾坤公司交付合同项下的全部土地。
一审法院认为，双方当事人签订的《国有土地使用权出让合同》涉及的土地中有部分履行了农用地转为建设用地的批准手续，根据《土地管理法》第四十三、四十四条的规定，崂山国土资源分局对该部分土地有权进行出让，其余部分未经人民政府批准，仍然为农村集体土地，崂山国土资源分局对此无权处分。因此，双方签订的《国有土地使用权出让合同》部分有效。关于乾坤公司缴纳的土地出让金问题。签订合同之前，乾坤公司已向崂山国土资源分局缴纳土地出让金共计488万元。2003年3月26日，乾坤公司向崂山国土资源分局交付300万元银行转账支票，崂山国土资源分局为其开具收款收据。上述一系列行为表明，乾坤公司一直在履行合同义务，对崂山国土资源分局辩称该300万元银行转账支票是空头支票、无法划转的理由，没有证据支持，一审法院不予采纳。关于《国有土地使用权出让合同》应否继续履行的问题。因合同项下的该宗土地部分获得山东省人民政府批准，该部分土地具备履行条件。鉴于乾坤公司涉案土地的相关项目已经政府有关部门批准，获得了项目立项、规划、环保等审批手续，故崂山国土资源分局应当向其交付该部分土地。崂山国土资源分局主张合同解除的抗辩理由，没有法律依据，一审法院不予支持。
综上所述，双方当事人签订的《国有土地使用权出让合同》部分有效，乾坤公司亦部分履行了付款义务，崂山国土资源分局应在政府批准的农用地转建设用地范围内向乾坤公司交付涉案土地。乾坤公司请求崂山国土资源分局履行青崂土合字〔2003〕4号《国有土地使用权出让合同》，向其交付合同项下的全部土地的主张部分成立。一审法院依据《中华人民共和国合同法》第八条、第五十六条、第一百零七条之规定，判决：一、被告崂山国土资源分局于本判决生效后三十日内向原告乾坤公司交付合同项下已经审批转为建设用地的土地（具体以山东省人民政府鲁政土字〔2002〕35号《山东省人民政府关于青岛市崂山区城市建设用地的批复》及现状地形图红线坐标为准）；二、驳回原告乾坤公司其他诉讼请求。案件受理费160778元，由乾坤公司承担130070元，崂山国土资源分局承担30708元。
崂山国土资源分局认为一审判决认定事实错误，适用法律不当，向本院提起上诉，请求二审撤销一审判决，依法驳回乾坤公司的诉讼请求，一、二审诉讼费由乾坤公司承担。理由是：
1.一审判决认定上诉人和被上诉人双方签订的《国有土地使用权出让合同》部分有效是错误的。（1）本案合同中的标的物——宗地为不可分物，不适用量上的部分有效、部分无效。（2）上诉人对土地没有处分权，本案土地的出让要经过青岛市人民政府审批。（3）本合同项下宗地出让方案尚需经山东省人民政府批准，本合同自山东省人民政府批准之日起生效。由于本案项下的土地还没有完全办理农转用手续，所以不具备拟定出让方案报人民政府批准的条件，本案中的出让合同还不具有法律效力，被上诉人只具有一种期待权。（4）一审判决上诉人出让部分土地给被上诉人，违反了青岛市人民政府的规划。青岛市人民政府于2003年11月11日批准了包括本案宗地在内的地区规划。根据该规划，高新产业区“适当往东北方向发展延伸至李沙路，严禁继续往崂山风景区内延伸”，本案出让合同中的土地在青岛市政府规定的不准建设区域内。本案已经办理农转用的84亩土地的批准文件依法已经自动失效。
2.一审法院认定“崂山国土资源分局主张合同解除的抗辩理由，没有法律依据”是错误的。上诉人对被上诉人交纳的土地出让金数额有异议，即使按一审认定的788万元，也只占土地出让金总数18153602.4元的43％。被上诉人在合同签订后超过6个月没有付清出让金，上诉人依据涉案合同第9条和第31条，具有解除合同的权利，且乾坤公司已经收到解除合同的决定书。依据《合同法》第九十六条的规定，双方签订的《国有土地使用权出让合同》自乾坤公司收到该决定书时解除。由于合同没有约定上诉人行使解除权的时间，在解除条件构成后，上诉人可以随时行使解除权。
3.一审判决关于被上诉人所交出让金数额的认定是错误的。一审判决认定乾坤公司所交土地出让金为488万元是错误的，不符合本案实际。扣除崂山区人民法院扣划的土地出让金3813357元，应认定乾坤公司所交的土地出让金为1066643元。
乾坤公司辩称：1.一审认定涉案合同部分有效具有事实和法律依据，处理结果正确。涉案合同约定崂山国土资源分局向乾坤公司交付215亩土地，但实际上只有84亩具备了出让条件，符合合同部分无效的情形。崂山国土资源分局所称审批权上交是合同签订后发生的，审批权上交不影响合同的效力。至于崂山国土资源分局强调的政府新规划，是指规划后不再向风景区延伸，并不影响之前的合同。2.一审认定崂山国土资源分局主张解除合同的抗辩理由不成立是正确的。乾坤公司没有全额付款的原因在崂山国土资源分局，当时乾坤公司的银行支票账户内存款多达700余万元，但土管所却停收土地出让金，致使乾坤公司履约不能。崂山国土资源分局单方解除合同的条件未成就。崂山区人民法院扣划土地出让金发生在合同解除之前，该行为与本案无关，崂山国土资源分局应当继续履行合同。
二审查明：乾坤公司于2003年3月26日向土管所提交的银行转账支票未记载出票日期和收款人，双方当事人对这一事实均无异议。本院认为，根据《票据法》第八十五条的规定，出票日期是支票的必要记载事项，涉及支票使用期限的起算，无出票日期的支票应认定为无效支票。
二审查明的其他事实与一审查明的事实相同。
本院认为，本案涉及三个争议焦点：（1）关于《国有土地使用权出让合同》效力的认定；（2）一审认定乾坤公司交纳土地出让金的数额是否正确；（3）崂山国土资源分局是否有权解除合同。
（一）关于《国有土地使用权出让合同》效力的认定问题。本合同虽约定合同须经山东省人民政府批准方可生效，但在合同签订前，合同项下的84亩土地已经山东省人民政府批准，由农业用地转为建设用地，故这部分土地未经审批不影响相应部分的合同效力；合同项下其余部分土地尚未办理农用地转用审批手续，按约定合同尚未生效，依法不得出让。崂山国土资源分局认为合同已经成立但未生效，不应认定部分有效、部分无效。本院认为：涉案合同是双方当事人的真实意思表示，内容不损害国家、集体和第三人的合法权益，且已经过公证，应认定已经成立。我国《合同法》第四十四条规定：“依法成立的合同，自成立时生效。法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的，依照其规定。”《土地管理法》第四十四条规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”据此认定本案中未经政府批准农转用土地的部分合同无效。根据《合同法》第五十六条的规定，部分合同无效，不影响其他部分效力的，其他部分仍然有效。就本案情况看，认定部分合同无效，不会影响其他部分的效力。因此，应当认定合同中经过政府批准的84亩土地使用权出让有效，未经政府批准的131亩土地使用权出让无效，其他合同条款仍然有效。对于崂山国土资源分局关于涉案合同项下转让的土地是不可分物，不适用量上的部分有效、部分无效的上诉主张，本院不予支持。
（二）关于一审认定乾坤公司交纳土地出让金的数额是否正确的问题。一审认定乾坤公司已向崂山国土资源分局交纳土地出让金788万元，乾坤公司对此不持异议。而崂山国土资源分局只承认收到乾坤公司的土地出让金488万元，且被崂山区人民法院划走3813357元，目前仅剩1066643元。双方当事人的主要分歧在于2003年3月26日乾坤公司向土地管理所交付的一张300万元的支票应否算作已付土地出让金。鉴于该支票因无出票日期而被认定为无效，凭无效支票不能划转乾坤公司的银行存款，乾坤公司的出票行为应被认定为无效民事行为。尽管土地管理所收到这张支票后出具了收据，但因支票无效，土地管理所出具的收据并不意味着已经或者能够收到300万元土地出让金，事后乾坤公司也未对这张支票进行补正。事实上崂山国土资源分局也未收到此笔款项。由于乾坤公司对这张支票的无效具有过错，不能认定乾坤公司提交这张支票即视为其支付了300万元土地出让金。崂山国土资源分局关于该支票无效的抗辩具有事实和法律依据，本院应予支持。一审认定乾坤公司已向崂山国土资源分局支付土地出让金788万元有误，应予纠正。
为执行（2004）崂执字297号、1162号民事裁定书，崂山区人民法院于2005年3月25日扣划被执行人乾坤公司在北宅街道办事处的出让土地定金907528元、2905829元至该院账户。同月29日，北宅街道办事处致函乾坤公司称，崂山区人民法院强行扣划北宅街道办事处财政款3813357元，北宅街道办事处已从乾坤公司交付的土地出让金488万元中支付486.623万元。因此，一审判决认定乾坤公司交纳的土地出让金为488万元是正确的。乾坤公司应交纳的土地出让金应按照合同有效部分的土地出让面积计算，乾坤公司应交纳的土地出让金为5782089.6元（84亩×667平方米×103.2元=5782089.6元），所付488万元低于应付的土地出让金数额，故应认定乾坤公司未交齐合同有效部分的土地出让金。
（三）崂山国土资源分局是否有权解除合同。解除合同的前提是合同已经生效。涉案《国有土地使用权出让合同》第31条约定，受让人延期支付土地出让金超过6个月的，出让人有权解除合同。该合同未约定行使合同解除权的期限，也未约定出让方在解除合同前要进行催告。鉴于该合同部分有效，乾坤公司应在合同有效部分的范围内履行义务。涉案合同于2003年1月16日签订，截至2003年3月26日，乾坤公司向崂山国土资源分局交付土地出让金488万元，未达到84亩土地的出让金总额。因此，解除合同的条件已经成就。崂山国土资源分局根据《合同法》第九十三条第二款的规定，行使了合同解除权，且已经通知了乾坤公司。其未对乾坤公司进行催告，并不构成违约。对崂山国土资源分局关于乾坤公司没有按期付清合同项下全部土地出让金，其有权解除合同的主张，本院应予支持。对乾坤公司关于解除合同的条件未成就，崂山国土资源分局无权单方解除合同的主张，本院不予支持。
综上，本院认为：根据双方当事人在土地出让合同中的约定，涉案合同经过政府批准的部分有效、未经政府批准的部分无效。对于合同的有效部分，双方当事人均有义务履行。乾坤公司未在合同约定的期限内履行合同有效部分的交纳土地出让金的义务，解除合同的条件已经成就，崂山国土资源分局解除合同的行为有效。合同解除后，崂山国土资源分局不再履行向乾坤公司出让84亩土地使用权的义务。崂山国土资源分局的上诉有理，本院予以支持。一审法院认定事实不清，适用法律不当，应予改判。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十三条第一款第（三）项的规定，判决如下：
驳回青岛乾坤木业有限公司的诉讼请求。
本案一审案件受理费160778元，二审案件受理费192568.01元，均由青岛乾坤木业有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长韩延斌
审 判 员张进
先代理审判员宋春雨
二〇〇七年十一月三十日
书 记 员韦大
【审判长简介】
韩延斌高级法官：1966年出生，法学博士，2006年起任最高人民法院审判员。