耀县水泥厂与中国建材集团公司、
陕西省建材总公司债权转出资纠纷案
【裁判摘要】
中央级“拨改贷”、“特种拨改贷”及“基本建设经营性基金”转为国家对企业的出资，系分别根据原国家计委和财政部相关实施办法，通过用款单位申请、原国家计委和财政部批复的方式进行的，并未体现代行国家资本金出资人职能的单位和被出资单位的意志，不同于普通债权人和债务人之间发生的债权转出资，其性质属于政策性债权转出资。故上述债务能否转为国家出资、由谁代行国家资本金出资人职能、转为对谁的出资等问题，均属于国家有关行政主管机关行使行政职权的内容，不属于人民法院受理民事诉讼的范围。当事人之间因上述问题发生纠纷，应当通过有关行政主管机关协调解决；对有关行政主管机关协调解决的具体行政行为存在异议的，可以根据行政法的有关规定寻求救济。
最高人民法院民事裁定书
（2005）民二终字第203号
上诉人（原审被告）：陕西省耀县水泥厂，住所地：陕西省铜川市耀州区东郊。
法定代表人：兰建文，该厂厂长。
委托代理人：曹建斌，该厂职工。
委托代理人：陈耀权，北京市天同律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：中国建筑材料集团公司，住所地：北京市海淀区紫竹院南路2号。
法定代表人：宋志平，该公司总经理。
委托代理人：黄敏，中建材资产管理公司职工。
委托代理人：张明澎，北京友邦律师事务所律师。
原审被告：陕西省建筑材料工业总公司，住所地：陕西省西安市西七路162号。
法定代表人：郭汉文，该公司总经理。
上诉人陕西省耀县水泥厂（以下简称耀县水泥厂）为与被上诉人中国建筑材料集团公司〔由中国新型建筑材料（集团）公司更名而来，以下统一简称为集团公司〕、原审被告陕西省建筑材料工业总公司（以下简称建材总公司）债权转出资纠纷一案，不服陕西省高级人民法院（2004）陕民二初字第7号民事判决,向本院提起上诉。本院依法组成由审判员吴庆宝担任审判长,代理审判员宫邦友、刘敏参加的合议庭进行了审理，书记员赵穗军担任记录。本案现已审理终结。
原审法院查明，1985年至1998年耀县水泥厂为其扩建五号窑工程先后使用国家中央级“拨改贷”资金825万元、“特种拨改贷”资金2500万元、“基本建设经营性基金”1400万元，该三项资金，耀县水泥厂未予偿还。
1996年12月，国家发展计划委员会（以下简称国家计委）、财政部制定并下发了《关于中央级“拨改贷”资金本息余额转为国家资本金的实施办法》，耀县水泥厂据此于1997年1月21日以陕耀泥政发(1997)006号《耀县水泥厂关于将中央级“拨改贷”资金本息余额转为国家资本金的请示》，向国家建筑材料工业局（以下简称国家建材局）财务与国有资产监督司申请将其使用的中央级“拨改贷”资金825万元及“特种拨改贷”资金2500万元本息转为国家资本金。国家计委、财政部于当年以计投资(1997)2586号文件，将国家建材局中央级“拨改贷”资金本息余额转为国家资本金。暂由国家建材局作为出资人。关于“特种拨改贷”资金转为国家资本金的申请，因当时尚无政策依据，而未得到批复。1999年10月7日，国家计委、财政部根据中央有关企业脱钩工作的精神以及集团公司《关于将部分国家建材局中央级“拨改贷”资金本息余额转为国家资本金授权集团公司经营管理的申请》和国家建材局《关于申请授权集团公司经营管理部分中央级“拨改贷”资金本息余额转为国家资本金的函》，以计投资（1999）1999号文件批复同意集团公司作为部分建材企业中央级“拨改贷”资金（含耀县水泥厂825万元“拨改贷”资金及利息2322300.83元）转国家资本金的出资人。
1998年5月，国家计委、财政部制定并下发了《关于中央级基本建设经营性基金本息余额转为国家资本金的实施办法》。2000年4月21日，国家计委、财政部以计投资(2000)444号文件批复同意将25个企业使用的中央级基本建设经营性基金委托贷款转为集团公司的国家资本金，由该公司代行出资人的职能，其中包括耀县水泥厂所欠本金1400万元，利息2817427.34元。
1999年12月，财政部制定并下发了《关于中央级“特种拨改贷”资金本息余额转为国家资本金的实施办法》。2000年1月14日，陕西省秦达水泥厂（以下简称秦达水泥厂）以陕秦水政发（2000）001号《秦达水泥厂关于将中央级“特种拨改贷”资金本息余额转为国家资本金的请示》，向国家建材局企事业改革司申请将其前身耀县水泥厂五号窑扩建处（以下简称五号窑扩建处）所贷中央级“特种拨改贷”资金2500万元本息转为国家资本金。同年4月3日财政部以财基字(2000)64号函，批复国家建材局、集团公司，同意将原国家建材局所属18家企业的“特种拨改贷”资金本息转为集团公司的国家资本金，由该公司代行出资人职能。该函附件集团公司中央级“特种拨改贷”资金本息余额情况表中注明“秦达水泥厂（耀县水泥厂）本金2500万元，利息8265631.70元”。
另查明：本案所涉三项资金的借款，均用于耀县水泥厂扩建工程——五号窑工程。五号窑工程于1993年底竣工，并在此基础上成立了五号窑分厂（非企业法人，以下简称五号窑分厂）。1998年6月1日，建材总公司以陕建材总资发（1998）116号《关于秦达水泥厂国有资产产权界定及核实国家资本金的请示》向陕西省国有资产管理局（以下简称陕西省国资局）申请对投入到分立五号窑分厂而成立的秦达水泥厂的国有资产进行产权界定并核实国家资本金。陕西省国资局批复同意五号窑分厂实行分立，成立秦达水泥厂。2003年3月20日秦达水泥厂向其上级建材总公司提交了秦达政发（2003）002号《关于“拨改贷”、“特种拨改贷”、“经营性基金”转增国家资本金的报告》，称：该厂相继转增国家资本金6066万元（即本案所涉三项资金），出资人为集团公司。建材总公司据此向陕西省财政厅申请将耀县水泥厂建设五号窑生产线时使用的中央级“拨改贷”、中央级“特种拨改贷”、中央级“基本建设经营性基金”共计60651359.24元，其中本金47250000元，利息13401359.24元转为秦达水泥厂的国家资本金，由集团公司代行出资人职能。陕西省财政厅以陕财办企（2003）86号《关于秦达水泥厂中央级“拨改贷”、“特种拨改贷”、“经营性基金”转为国家资本金的通知》批准了建材总公司的申请。
2004年4月21日，集团公司以耀县水泥厂和建材总公司未按照国家计委和财政部计投资〔1999〕1999号、计投字〔2000〕444号和财基字〔2000〕64号有关同意集团公司作为本案所涉三笔款项转为国家资本金的出资人的批复办理相应的变更登记手续为由，诉至陕西省高级人民法院，请求判决确认集团公司为耀县水泥厂的出资人，出资额为60651359.24元；由耀县水泥厂和建材总公司办理有关登记手续；并由耀县水泥厂和集团公司承担案件受理费。
原审法院审理认为，本案当事人争议的焦点为集团公司是否应为耀县水泥厂出资人的问题，其关键在于耀县水泥厂是否为本案所涉三项资金借款的债务人问题。耀县水泥厂与建材总公司虽然抗辩认为，三项资金的借款人为秦达水泥厂的前身五号窑扩建处，而非耀县水泥厂，且所借三项资金亦用于建设五号窑分厂，五号窑扩建处、五号窑分厂与耀县水泥厂各自独立，故三项资金借款的债务人应为秦达水泥厂。但是集团公司提供的国家计委、财政部关于将三项资金转为国家资本金，由集团公司代行出资人职能的文件附件则显示本案所涉三项资金的债务人均为耀县水泥厂。由于本案中以五号窑扩建处名义所借三项资金均用于耀县水泥厂的扩建工程——五号窑工程，而五号窑扩建处与五号窑分厂并未进行工商登记，依法不享有独立的民事主体资格，二者仅为耀县水泥厂的内设机构。显而易见，三项资金系耀县水泥厂借用。不仅如此，耀县水泥厂申请将本案所涉三项资金转为国家资本金的行为亦表明耀县水泥厂已明确认可了其债务人的地位，故耀县水泥厂应为本案所涉三项资金的债务人。两被告辩称耀县水泥厂不是三项资金借款的债务人的理由，不能成立。
至于陕西省财政厅行文确认集团公司为秦达水泥厂出资人一节，由于本案所涉三项资金为中央级资金，属中央财政债权，地方政府无权处置，且国家计委、财政部对此三项资金转化为国家资本金，已下发文件，代表国家将对耀县水泥厂的出资，授权集团公司代行出资人职能，故被告提供的陕西省财政厅的有关确认文件，不能作为确认集团公司是何企业出资人的依据。
综上，集团公司依据国家计委、财政部有关文件请求确认其为耀县水泥厂出资人的理由，事实依据充分，亦符合国家政策和法律，该院予以采信。集团公司主张的60651359.24元出资额，对方当事人并无异议，该院亦予以确认。建材总公司作为耀县水泥厂的上级主管单位，理应与耀县水泥厂一同在合理期限内为集团公司办理耀县水泥厂出资人的登记手续。该院依据《中华人民共和国民法通则》第八十四条、第一百零六条第一款，最高人民法院《关于审理与企业改制相关的民事纠纷案件若干问题的规定》第十四条第二款之规定，判决:一、确认集团公司为耀县水泥厂的出资人，出资额为60651359.24元；二、耀县水泥厂与建材总公司应于该判决生效后三十日内办理集团公司为耀县水泥厂出资人的登记手续。案件受理费313266元，由耀县水泥厂与建材总公司各半负担。
耀县水泥厂不服陕西省高级人民法院的上述民事判决，向本院提起上诉称：本案涉诉的三笔资金借款人均是秦达水泥厂的前身五号窑扩建处。五号窑扩建处从立项到实际建设和投入运营，都完全独立于耀县水泥厂。在项目建成后成立的五号窑分厂是有独立财产和实收资本，并依规定属于自负盈亏、自主纳税，在资不抵债时可按破产法实行破产的事实上的独立民事主体。国家建材局认可秦达水泥厂系五号窑分厂更名而来，三笔资金的债权人耀县建行亦认可秦达水泥厂为债务人。国家建材局和财政部批准秦达水泥厂提出的转增国家资本金的申请，且国家已将其中的2500万元“特种拨改贷”资金直接确定为秦达水泥厂的国家资本金。所转增的国家资本金亦被登记为秦达水泥厂持有的国有资产，秦达水泥厂应为三笔资金转为国家资本金后的被出资人。原审判决错误确认五号窑扩建处和五号窑分厂系耀县水泥厂的内设机构，并确认耀县水泥厂为被出资人。尤其是其中2500万元“特种拨改贷”资金是由秦达水泥厂申请国家将其转为自己的国家资本金，国家亦已批准将其转为秦达水泥厂的国家资本金。集团公司的请求以及案件的处理结果与秦达水泥厂有法律上的利害关系，依法应当通知秦达水泥厂作为第三人参加诉讼。一审法院未通知秦达水泥厂参加诉讼，致使秦达水泥厂依法登记的国家资本金通过人民法院的判决成了耀县水泥厂的国家资本金，否定了财政部依据国家政策确定的被出资人，使秦达水泥厂的合法利益悬空。原审判决认定事实不清，违反法定程序，请求撤销原审判决，驳回集团公司的诉讼请求；案件受理费由集团公司负担。
被上诉人集团公司答辩称：一、本案所涉三笔款项的原始债务主体应为耀县水泥厂。五号窑扩建处和五号窑分厂均不是独立的法人，而是耀县水泥厂的内设机构，耀县水泥厂对其内设机构签订的借款合同不持异议，且也接受了合同对方当事人履行合同的行为，故合同的权利义务均应由耀县水泥厂承担。秦达水泥厂是一个全新的民事主体，与五号窑扩建处和五号窑分厂没有任何法律上的关系，不存在秦达水泥厂和耀县水泥厂与生俱来的“发展演变”关系，并不导致两个法人主体之间产生权利义务的承继关系。二、对于上述耀县水泥厂债务转国家资本金的事实，财政部和国家计委计投资〔1999〕1999号文件、财基字〔2000〕64号文件和计投资〔2000〕444号文件均做了明确的批复，耀县水泥厂关于财政部和国家计委的上述三个文件对国有资产的处分错误，或者陕西省地方行政机关的决定可以对抗国家财政部和国家计委的决定，陕西省国有资产管理机构可以处置中央级国有资产等的上诉理由均是错误的。我国国有资产管理的基本原则是分级管理，中央级国有资产由中央管理，地方只能管理地方的国有资产。本案争议的债权属于中央级国有资产，财政部和国家计委的上述三个文件应为认定的有效证据，而陕西省财政厅陕财办企〔2003〕86号文处分属于中央的国有资产，显属越权行为，不应予以采信。三、虽然财基字〔2000〕64号文件显示使用该项资金的项目名称为“秦达水泥厂（耀县水泥厂）”，但亦应认定耀县水泥厂为该笔资金转为国家资本金后的被出资人。耀县水泥厂是三笔资金的实际使用人，三笔资金虽然名称不同，但具有不可分割的属性，根据财政部和国家计委的文件，三种资金转为国家资本金的处理方式是一致的，亦不可分；2000年1月14日秦达水泥厂虽然以自己的名义向国家建材局申请将特种拨改贷资金转为在秦达水泥厂的国家资本金，但财政部文件表述的却是“秦达水泥厂（耀县水泥厂）”，与秦达水泥厂的要求截然不同；耀县水泥厂曾于1997年以自己的名义向国家申请将该笔资金转为国家资本金，表明其认可自己是该笔资金的债务人；耀县水泥厂的出资人建材总公司亦承认该三笔资金的使用人是耀县水泥厂，而非秦达水泥厂。故请求驳回上诉，维持原判。
原审被告建材总公司在二审期间，向本院提交的书面说明载明，根据陕国企改办发〔2005〕006号《关于省属部分国有企业下划铜川等四市一区管理有关问题的通知》，建材总公司已于11月4日与铜川市委、市政府就耀县水泥厂的下划工作办理了移交手续，其已丧失了诉讼出庭资格，有关事宜请与铜川市国资委联系。
本院经审理认为，本案集团公司起诉要求确认其为耀县水泥厂的出资人，并由耀县水泥厂和建材总公司办理相应的登记手续，而非要求耀县水泥厂偿还本案所涉三笔债务，故本案争议的焦点是集团公司是否为耀县水泥厂的出资人问题而不是债权债务纠纷，耀县水泥厂是否为所涉三笔资金的债务主体非为本案审理的范畴。原审法院将耀县水泥厂是否为本案所涉三笔资金借款的债务人问题作为案件审理的关键，并以确认耀县水泥厂为该三笔借款的债务人为前提，认定集团公司为耀县水泥厂的出资人不当。
本案三笔债务转为国家对企业的出资，系分别根据国家计委和财政部关于中央级“拨改贷”资金、“特种拨改贷”资金和“基本建设经营性”基金本息余额转为国家资本金的实施办法，通过用款单位申请、国家计委和财政部批复的方式转化的，并未体现代行国家资本金出资人职能的集团公司和被出资人耀县水泥厂或秦达水泥厂的意志，不同于普通债权人和债务人之间的债权转出资，性质上属于政策性债权转出资。故对于企业的债务是否可以转为国家对其的出资、具体由谁代行国家资本金出资人职能，以及究竟转为对哪个企业的出资等问题，均属于国家有关行政主管机关行政权利行使的内容，而非人民法院受理民事诉讼的范围。故对于本案三笔债务转为国家资本金过程中存在的争议，应当通过有关行政主管机关协调解决。如果对于有关行政机关的具体行政行为存在异议的，可以根据行政法的有关规定寻求救济。由于本案集团公司提起的诉请不属于人民法院受理民事诉讼的范围，原审法院按照民事案件受理本案不当，本院依法予以纠正。本院依据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百零八条、第一百四十条第一款第（三）项和第一百五十八条，以及最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第一百八十六条的规定，裁定如下：
一、撤销陕西省高级人民法院（2004）陕民二初字第7号民事判决；
二、驳回中国建筑材料集团公司的起诉。
一、二审案件受理费各313266元，均由中国建筑材料集团公司负担。
本裁定为终审裁定。
审判长吴庆宝
代理审判员宫邦友
代理审判员刘敏
二〇〇六年五月十五日
书记员赵穗军
【审判长简介】
吴庆宝高级法官：1964年出生，法学学士。2001年起任最高人民法院审判员。