刘云务诉山西省太原市公安局交通警察支队晋源一大队道路交通管理行政强制案
【裁判摘要】
建设服务型政府，要求行政机关既要严格执法以维护社会管理秩序，也要兼顾相对人实际情况。行政处理存在裁量余地时，应当尽可能选择对相对人合法权益损害最小的方式；实施扣留等暂时性控制措施不能代替对案件的实体处理，行政机关无正当理由长期不处理的，构成滥用职权。
最高人民法院行政判决书
（2016）最高法行再5号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）刘云务，男，1952年11月5日出生，汉族，住山西省吕梁市。
委托代理人贺俊爱（系再审申请人刘云务之妻），女，1956年1月26日出生，汉族，住址同上。
委托代理人刘翠（系再审申请人刘云务之女），女，1981年8月2日出生，汉族，住址同上。
再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）山西省太原市公安局交通警察支队晋源一大队，住所地山西省太原市晋源区延盛街21号。
法定代表人阎晋生，该大队大队长。
委托代理人王继军，山西新学府律师事务所律师。
委托代理人王中庆，山西新学府律师事务所律师。
再审申请人刘云务因诉山西省太原市公安局交通警察支队晋源一大队（以下简称晋源交警一大队）道路交通管理行政强制一案，不服山西省高级人民法院（2010）晋行终字第75号行政判决，向本院申请再审。经听证审查后，本院作出（2015）行监字第156号行政裁定提审本案。提审后，本院依法组成由审判员耿宝建、代理审判员李涛、代理审判员李纬华参加的合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。
原一、二审法院查明以下主要事实：2001年7月,刘云务通过分期付款的方式在山西省威廉汽车租赁有限公司购买了一辆东风EQ1208G1型运输汽车，发动机号码133040，车架号码11022219，合格证号0140721，最终上户车牌为晋A2XXXX号。刘云务依约付清车款后，车辆仍登记挂靠在该公司名下。2006年12月12日，刘云务雇佣的司机任治荣驾驶该车辆行驶至太原市和平路西峪乡路口时，晋源交警一大队的执勤民警以该车未经年审为由将该车扣留并于当日存入存车场。2006年12月14日，刘云务携带该车审验日期为2006年12月13日的行驶证去处理该起违法行为。晋源交警一大队执勤民警在核实过程中发现该车的发动机号码和车架号码看不到，遂以该车涉嫌套牌及发动机号码和车架号码无法查对为由对该车继续扣留，并口头告知刘云务提供其他合法有效手续。刘云务虽多次托人交涉并提供相关材料，但晋源交警一大队一直以其不能提供车辆合法来历证明为由扣留该车。刘云务不服，提起行政诉讼，请求法院撤销晋源交警一大队的扣留行为并返还该车。在法院审理期间，双方当事人在法院组织下对该车车架号码的焊接处进行了切割查验，切割后显示的该车车架号码为GAGJBDK011022219，而刘云务提供的该车行驶证载明的车架号码为LGAGJBDK011022219。
山西省太原市中级人民法院一审认为：晋源交警一大队口头通知刘云务提供其他合法有效手续后，刘云务一直没有提供相应的合法手续，故晋源交警一大队扣留涉案车辆于法有据。由于扣留涉案车辆的行为属于事实行为，故晋源交警一大队在行政执法过程中的程序瑕疵不能成为撤销扣留行为的法定事由。刘云务虽然提供了由山西吕梁东风汽车技术服务站出具的更换发动机缸体的相关证明，但未经批准擅自更换发动机、改变发动机号码的行为均为我国相应法律、法规所禁止。刘云务一直未提供该车的其他合法有效手续，故其要求撤销扣留行为，返还涉案车辆的诉讼请求不能成立。据此，一审法院作出（2010）并行初字第3号行政判决：驳回刘云务的诉讼请求。刘云务不服，提起上诉。
山西省高级人民法院二审认为：刘云务对晋源交警一大队于2006年12月12日因涉案车辆未经审验而予扣留并无争议，争议在于刘云务是否提供了该车的合法来历证明，晋源交警一大队是否应及时返还车辆。对于该车的车架号码，切割查验后显示的号码与该车行驶证载明的号码不符。对于该车没有发动机号码，刘云务虽然提供了由山西吕梁东风汽车技术服务站出具的更换发动机缸体的相关证明，但未经批准擅自更换发动机、改变发动机号码的行为均为我国相应法律、法规所禁止。刘云务一直没有提供相应的合法手续，依据当时有效的《道路交通安全违法行为处理程序规定》，晋源交警一大队扣留该车于法有据。依据《道路交通安全违法行为处理程序规定》第十五条之规定，晋源交警一大队作为行政执法机关，对认为来历不明的车辆可以自行调查，但晋源交警一大队一直没有调查，也未及时作出处理，行为不当。据此，二审法院作出（2010）晋行终字第75号行政判决：一、撤销山西省太原市中级人民法院（2010）并行初字第3号行政判决；二、晋源交警一大队在判决生效后三十日内对扣留涉案车辆依法作出处理并答复刘云务；三、驳回刘云务的其他诉讼请求。
刘云务在向本院提出的再审申请中请求撤销山西省高级人民法院终审判决，判令再审被申请人返还涉案车辆，并请求判令再审被申请人赔偿涉案车辆损失、涉案车辆营运损失以及交通费、律师费、医疗费、精神损失费、误工费等。其事实与理由为：（一）再审申请人是涉案车辆的实际所有人。机动车车架号码由17位字符组成，包含了车辆生产厂家、年代、车型、车身型式及代码、发动机代码及组装地点等信息。机动车车架号码第一位是生产国家代码，“L”字母代表该机动车的产地为中国。“L”字母的缺失明显是由于对大梁进行切割时操作不慎所致。法律并不禁止更换发动机，机动车所有人只是在更换发动机之后，有义务申请对机动车行驶证上的发动机号码进行变更。原审法院认定再审申请人无法提供该车的合法来历，构成事实认定错误。（二）再审被申请人未履行法定告知义务，没有作出书面通知，构成不作为。原审法院在此情况下，认定再审申请人应自行主动提供该车的合法手续，并承担相应的举证责任，构成法律适用错误。（三）如果认定再审申请人没有提供该车的合法手续，扣留该车的时间则不受三十日的拘束，那么原审判决要求再审被申请人在三十日内答复再审申请人没有依据。同时，再审被申请人已经查验了该车的发动机号码、车架号码，原审法院认为再审被申请人“一直没有调查，也未及时作出处理”也不成立。（四）再审被申请人本来答应交4000元罚款后放车，但由于再审申请人托记者前往取车，再审被申请人便拒绝放车，将车辆一直扣留至今。这造成再审申请人长期诉讼，患上脑干出血，形成三级残疾。
再审被申请人晋源交警一大队提交答辩意见称：（一）涉案车辆被扣留之后，再审申请人虽然提供了该车的来历证明、机动车行驶证、检验合格证等相关材料，但发动机号码、车架号码等相关信息是确认车辆身份及车辆合格与否的唯一资料，同时也是该车的身份证明。再审申请人对涉案车辆未经批准擅自更换发动机、改变发动机号码、改装大梁焊装钢板，将车架号码焊死在新装钢板和大梁之间，造成证车不符无法发还。即使能够证明涉案车辆所有权和合法来历，也依法丧失涉案车辆所有权。（二）因涉案车辆在持续扣留过程中，故再审被申请人的执法行为针对未经年检上路行驶与已达到强制报废标准上路行驶两个违法行为，无需作出两个扣留决定。再审被申请人口头通知继续提供有效合法手续，但再审申请人一直没有前来处理。（三）因再审申请人多次涉访涉诉，为保留证据所需，涉案车辆目前仍由再审被申请人保存。目前属于强制拆解报废的机动车辆，依法不能返还。（四）对于再审申请人私自改装车辆的行为，应当严厉打击，严格依法处置。故再审被申请人扣留涉案车辆合法，原审判决认定事实基本清楚，适用法律相对准确，请求本院驳回刘云务的再审申请。
在本院对刘云务的再审申请进行审查的听证中，双方当事人对原审判决认定的主要事实均无异议，本院予以确认。
关于再审申请人刘云务在原审期间提交的山西吕梁东风汽车技术服务站出具的更换发动机缸体、更换发动机缸体造成不显示发动机号码、车架用钢板铆钉加固致使车架号码被遮盖等三份证明，再审被申请人晋源交警一大队在本院听证中对上述三份证明的真实性未发表否定意见。本院再审期间依法到该服务站进行了核实，该服务站对该三份证明予以确认。本院要求晋源交警一大队对上述相关证据发表质证意见，晋源交警一大队表示不发表任何意见。本院认为上述三份证据具有真实性、合法性和相关性，依法予以采信。
本院另查明，车架号码，即车辆识别代号，通常也称大架号，由字母和数字共17位字符组成，是车辆的重要身份证明。第1位字符是国家或者地区代码，中国的代码是“L”。最后8位即第10位至第17位字符代表车辆的年份、生产工厂、生产下线顺序号等信息。对于特定汽车生产厂家生产的特定汽车而言，车架号码最后8位字符组成的字符串具有唯一性。
本院审理期间曾组织当事人就赔偿问题进行调解，因双方分歧较大，调解未果。
本院认为：本案的争议焦点为再审被申请人晋源交警一大队扣留涉案车辆的行政强制措施是否合法。具体涉及以下三个问题：
（一）决定扣留涉案车辆的程序是否合法。依照全国人民代表大会常务委员会于2003年10月28日通过的《中华人民共和国道路交通安全法》第九十六条第一款及公安部于2004年4月30日发布的《道路交通安全违法行为处理程序规定》第十三条第二项的规定，晋源交警一大队在行政执法中发现车辆涉嫌套牌的，有依法扣留的职权。在再审申请人刘云务提交合法年审手续后，晋源交警一大队又发现涉案车辆无发动机号码、无法识别车架号码而涉嫌套牌时，可依法继续扣留。但是，晋源交警一大队决定扣留应遵循《中华人民共和国道路交通安全法》第一百一十二条第一款和《道路交通安全违法行为处理程序规定》第十一条第一款规定的告知当事人违法行为的基本事实、拟作出行政强制措施的种类、依据及其依法享有的权利，听取当事人的陈述和申辩，制作行政强制措施凭证并送达当事人等行政程序。晋源交警一大队违反上述行政程序，始终未出具任何形式的书面扣留决定，违反法定程序。在刘云务提供合法年审手续后，晋源交警一大队初始以未经年审为由扣留车辆的行为应已结束，其关于以车辆涉嫌套牌为由继续扣留无需另行制作扣留决定的主张，依法不能成立，本院不予支持。
（二）认定涉案车辆涉嫌套牌而持续扣留证据是否充分。比对切割查验后显示的涉案车辆车架号码和涉案车辆行驶证载明的车架号码，前者共16位字符，后者共17位字符，前者缺失了代表车辆生产国家或者地区的首字母。再审申请人刘云务主张缺失的首字母“L”系在切割查验时不慎损毁所致，再审被申请人对此未发表相反意见。鉴于涉案汽车确系中国生产，且对于该型号的东风运输汽车而言，切割查验后显示的车辆车架号码和涉案车辆行驶证载明的车架号码的最后8位字符均为“11022219”，可以认定被扣留的车辆即为刘云务所持行驶证载明的车辆。晋源交警一大队在刘云务先后提供购车手续、山西省威廉汽车租赁有限公司出具的说明、山西吕梁东风汽车技术服务站出具的三份证明等相关证据材料后，认定涉案车辆涉嫌套牌而持续扣留，构成主要证据不足。
（三）既不调查核实又长期扣留涉案车辆是否构成滥用职权。车辆车体打刻的发动机号码、车架号码，是确认车辆身份的重要证明。根据公安部于2004年4月30日发布的《机动车登记规定》第九条、第十条的规定，刘云务在车辆生产厂家指定的维修站对涉案车辆的发动机、车架进行维修，并不违法。且仅为对涉案车辆更换发动机缸体而非更换发动机。但刘云务未及时请相关单位在相应部位重新打刻号码并履行相应手续不当。在涉案车辆发动机缸体未打刻发动机号码且车架号码被钢板铆钉遮盖无法目视确认的情况下，刘云务让所雇佣的司机驾驶车辆上路具有过错，晋源交警一大队认为涉嫌套牌依法有权扣留车辆，刘云务应承担相应责任。但扣留车辆属于暂时性的行政强制措施，不能将扣留行为作为代替实体处理的手段。晋源交警一大队扣留车辆后，应依照《中华人民共和国道路交通安全法》第九十六条第二款和《道路交通安全违法行为处理程序规定》第十五条的规定，分别作出相应处理：如认为刘云务已经提供相应的合法证明，则应及时返还机动车；如对刘云务所提供的机动车来历证明仍有疑问，则应尽快调查核实；如认为刘云务需要补办相应手续，也应依法明确告知补办手续的具体方式方法并依法提供必要的协助。刘云务先后提供的车辆行驶证和相关年审手续、购车手续、山西省威廉汽车租赁有限公司出具的说明、山西吕梁东风汽车技术服务站出具的三份证明，已经能够证明涉案车辆在生产厂家指定的维修站更换发动机缸体及用钢板铆钉加固车架的事实。在此情况下，晋源交警一大队既不返还机动车，又不及时主动调查核实车辆相关来历证明，也不要求刘云务提供相应担保并解除扣留措施，以便车辆能够返回维修站整改或者返回原登记的车辆管理所在相应部位重新打刻号码并履行相应手续，而是反复要求刘云务提供客观上已无法提供的其他合法来历证明，滥用了法律法规赋予的职权。
行政机关进行社会管理的过程，也是服务社会公众和保护公民权利的过程。建设服务型政府，要求行政机关既要严格执法以维护社会管理秩序，也要兼顾相对人实际情况，对虽有过错但已作出合理说明的相对人可以采用多种方式实现行政目的时，在足以实现行政目的的前提下，应尽量减少对相对人权益的损害。实施行政管理不能仅考虑行政机关单方管理需要，而应以既有利于查明事实，又不额外加重相对人负担为原则。实施扣留等暂时性控制措施，应以制止违法行为、防止证据损毁、便于查清事实等为限，不能长期扣留而不处理，给当事人造成不必要的损失。因此，晋源交警一大队扣留涉案车辆后，既不积极调查核实车辆相关来历证明，又长期扣留涉案车辆不予处理，构成滥用职权。
综上，人民法院对行政行为合法性进行审查，应当依据行政机关作出行政行为时所收集的证据、认定的事实、适用的法律和主张的理由来综合判断。本案涉案车辆是经过年审并正常行驶的车辆，晋源交警一大队在作出行政行为时和原一、二审诉讼中均未以车辆系擅自改装而需要强制报废等作为扣留涉案车辆的理由，在本院审理中也未提供证据证明涉案车辆需要强制报废，故对晋源交警一大队有关涉案车辆需要强制报废的主张不应予以支持，且其在再审期间又改变扣留理由，也有违依法行政的基本要求。因此，晋源交警一大队在决定扣留涉案车辆时未遵循法定程序，认定涉案车辆涉嫌套牌而持续扣留主要证据不足，既不调查核实又长期扣留涉案车辆构成滥用职权。因晋源交警一大队未作出书面扣留决定，扣留行为不具有可撤销内容，人民法院应依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项的规定确认扣留行为违法并判令返还违法扣留的车辆。一审判决驳回刘云务诉讼请求错误，依法应予撤销。二审判决对扣留行为是否合法未予裁判，判令晋源交警一大队作出处理并驳回刘云务其他诉讼请求错误，依法亦应予撤销。鉴于刘云务对晋源交警一大队扣留涉案车辆造成的停运损失、车辆损坏损失等已另案提起行政赔偿诉讼，故刘云务的赔偿请求应在行政赔偿案件中另行解决。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项及最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十八条之规定，判决如下：
一、撤销山西省高级人民法院（2010）晋行终字第75号行政判决和山西省太原市中级人民法院（2010）并行初字第3号行政判决；
二、确认再审被申请人山西省太原市公安局交通警察支队晋源一大队扣留晋A2XXXX号车辆的行为违法；
三、再审被申请人山西省太原市公安局交通警察支队晋源一大队在本判决生效后三十日内将晋A2XXXX号车辆返还再审申请人刘云务。
一、二审案件受理费共计100元，由再审被申请人山西省太原市公安局交通警察支队晋源一大队负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 耿宝建
代理审判 员李涛
代理审判员 李纬华
二○一六年四月二十九日
书 记 员 刘 潋