孙长荣诉吉林省人民政府行政复议不予受理决定案
【裁判摘要】
《政府信息公开条例》调整的“政府信息”是指现实存在的，并以一定形式记录、保存的信息。申请了解文件效力，属于咨询性质，不属于该条例第二十六条规定的“应当按照申请人要求的形式予以提供”政府信息的情形。行政机关针对咨询申请作出的答复以及不予答复行为，不属于政府信息公开行为，不会对咨询人的权利义务产生实际影响，故不属于行政复议的受理范围。起诉人缺乏诉的利益，则无原告资格，人民法院可以不予受理或者裁定驳回起诉。
最高人民法院行政判决书
（2015）行提字第19号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）孙长荣，男，1950年3月13日出生，汉族，住吉林省长春市。
再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）吉林省人民政府，住所地吉林省长春市新发路329号。
法定代表人蒋超良，该省省长。
委托代理人闫敏，吉林省人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人闫春梅，吉林省人民政府法制办公室工作人员。
再审申请人孙长荣诉吉林省人民政府行政复议不予受理决定一案，吉林省高级人民法院于2011年12月29日作出（2011）吉行终字第21号行政判决，已经发生法律效力。孙长荣不服，向本院申请再审。本院于2014年9月26日作出（2012）行监字第682号行政裁定，对本案进行提审。本院依法组成由审判员马永欣担任审判长，审判员梁凤云、代理审判员胡文利参加的合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
吉林省长春市中级人民法院一审查明：2010年孙长荣向吉林省长春市房地产管理局提出将其房屋用途由“住宅”变更为“商用”。登记机关称，依据吉林省住房和城乡建设厅（以下简称吉林省住建厅）1999年11月17日公布的吉建房字〔1999〕27号《关于申请房屋用途变更登记有关问题的通知》（以下简称吉建房字〔1999〕27号通知），变更用途须经规划许可。在规划部门拒绝作出相应行政许可之后，2011年2月孙长荣向吉林省住建厅提交了关于查询吉建房字〔1999〕27号通知是否已过时效的申请，并要求给予书面答复。吉林省住建厅一直未予书面答复。2011年4月26日，孙长荣以吉林省住建厅对其申请推托未予书面答复为由向吉林省人民政府提起行政复议，请求依据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）及相关法律规定，责令吉林省住建厅依法给予书面答复。2011年4月28日，吉林省人民政府作出吉政复不字〔2011〕号不予受理决定，认为孙长荣提出的行政复议申请不在行政复议范围之内，根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第六条、第十七条的规定，决定不予受理。2011年5月31日，吉林省住建厅在其网站上公布废止了吉建房字〔1999〕27号通知。2011年7月6日，孙长荣向吉林省长春市中级人民法院提起行政诉讼，请求人民法院撤销吉林省人民政府吉政复不字〔2011〕号不予受理决定，并责令重新作出行政行为。
一审法院认为：原告孙长荣以吉林省住建厅不依法履行查询吉建房字〔1999〕27号通知是否有效以及给予书面答复职责为由，向被告吉林省人民政府申请复议，要求被告吉林省人民政府责令吉林省住建厅依法给予明确书面答复。根据《行政复议法》第六条的规定，原告孙长荣申请行政复议的事项，不属于行政复议范围。所以，被告吉林省人民政府以原告孙长荣对吉林省住建厅未履行政府信息公开职责，其提出的行政复议申请不在行政复议范围之内为由，根据《行政复议法》第六条、第十七条的规定，决定不予受理是正确的。原告孙长荣认为被告吉林省人民政府作出的不予受理决定违反相关法律规定，请求人民法院依法撤销吉政复不字〔2011〕号不予受理决定的理由不成立，对其诉讼主张法院不予支持。综上，被告吉林省人民政府对原告孙长荣作出的不予受理决定，事实清楚，适用法律、法规正确，符合法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第五十四条第一项之规定，作出（2011）长行初字第1号行政判决：维持吉林省人民政府2011年4月28日作出的吉政复不字〔2011〕号不予受理决定。
孙长荣不服一审判决，向吉林省高级人民法院提起上诉。二审法院对一审法院查明的案件事实予以确认。
二审法院认为：孙长荣因为自身利害关系向吉林省住建厅提出申请，要求书面确认吉建房字〔1999〕27号通知是否有效，吉林省住建厅工作人员对其作出过口头答复（未给予书面答复）的行为，法律并未明确规定可以申请行政复议，吉林省人民政府以吉林省住建厅的行为不属于《政府信息公开条例》第三十三条第二款规定的可以申请行政复议的“具体行政行为”为由，作出不予受理决定并无明显违法、不当之处，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《行政诉讼法》第六十一条第一项之规定，作出（2011）吉行终字第21号行政判决：驳回上诉，维持原判。
孙长荣不服二审判决，向本院申请再审称：吉林省住建厅对其查询文件是否有效的申请，仅作出口头答复，未按申请要求给予书面答复，属于未依法履行政府信息公开义务；对吉林省住建厅未依法履行政府信息公开义务提起行政复议，吉林省人民政府应予受理。一审法院以本案复议事项不属《行政复议法》第六条规定的受理范围为由，二审法院以吉林省住建厅口头答复（未给予书面答复）行为不属《政府信息公开条例》第三十三条第二款规定的“具体行政行为”为由，认为吉林省人民政府作出行政复议不予受理决定并不违法的观点，属于法律适用错误。请求最高人民法院撤销原审判决，撤销被诉的不予受理决定，并责令被申请人依法重新作出行政行为。
吉林省人民政府提交意见称：孙长荣向吉林省住建厅查询吉建房字〔1999〕27号通知是否有效，应属于咨询行为，与政府信息公开无关。因为法律没有规定必须给予书面答复的义务，所以其作为复议机关，作出被诉的不予受理决定并无不当。而且，行政机关对于政府信息公开申请未依法履行义务的，公民、法人或者其他组织只能依照《政府信息公开条例》第三十三条第一款规定的举报途径进行救济。此外，吉建房字〔1999〕27号通知有《中华人民共和国城市房地产管理法》等上位法依据，孙长荣在其诉吉林省长春市规划局不予变更原规划许可一案中败诉，故孙长荣查询的文件是否有效均不影响其实体权益。孙长荣申请再审目的在于通过法院施压，迫使住建、规划部门变更其房屋用途。
本院经审理对原审查明的事实予以确认。另查明，本案中孙长荣向吉林省住建厅提交的申请内容为：“1999年11月17日由贵厅下发的吉建房字〔1999〕27号《关于申请房屋用途变更登记有关问题的通知》，根据吉林省人民政府令第201号《吉林省规章规范性文件清理办法》相关规定，该文件已超时效。不知现是否仍然有效？敬请给以书面答复。”在孙长荣向吉林省住建厅申请了解吉建房字〔1999〕27号通知是否有效时，吉林省住建厅正在根据《关于规章和规范性文件清理工作有关问题的通知》(吉府法〔2010〕74号)要求，组织开展规范性文件的清理工作，清理范围包括了吉建房字〔1999〕27号通知。针对孙长荣的申请内容，吉林省住建厅向其作出了口头答复。以上事实有孙长荣于2011年2月20日向吉林省住建厅提交的申请、吉林省住建厅于2011年5月31日发布的规范性文件清理结果目录公告、一审庭审笔录等在卷佐证。
本院认为：《政府信息公开条例》第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”据此，该条例所指的政府信息，应当是现有的，以一定形式记录、保存的信息。为准确把握政府信息的适用范畴，《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发〔2010〕5号）第二条明确规定：“行政机关向申请人提供的政府信息，应该是现有的，一般不需要行政机关汇总、加工或者重新制作（作区分处理的除外）。”本案中，孙长荣向吉林省住建厅申请了解的是吉建房字〔1999〕27号通知的效力问题，并非申请公开“以一定形式记录、保存的”政府文件本身，在性质上属于咨询，不属于《政府信息公开条例》调整的范畴，况且针对咨询作出答复以及答复与否，不会对咨询人的权利义务产生实际影响。因此，吉林省人民政府作出吉政复不字〔2011〕号不予受理决定，符合《行政复议法》第六条、第十七条的规定。孙长荣认为吉林省人民政府违反《政府信息公开条例》及相关法律规定，请求人民法院依法撤销不予受理决定的理由不能成立，本院不予支持。原一、二审法院维持吉林省人民政府作出的吉政复不字〔2011〕号不予受理决定，并无不当。
根据《政府信息公开条例》第二十六条的规定，行政机关依申请公开的政府信息，应当按照申请人要求的形式予以提供。本案中，孙长荣的申请既然属于咨询性质，就不属于该条所规定的“应当按照申请人要求的形式予以提供”政府信息的情形。对于此类咨询申请，法律并无要求行政机关必须书面答复的明确规定。在吉林省住建厅已以口头方式作出答复，尤其是在孙长荣提起本案诉讼前吉林省住建厅已经公布废止吉建房字〔1999〕27号通知的情况下，孙长荣仍然要求人民法院责令行政机关对该通知的效力问题作出答复，其起诉并无应受司法保护的现实利益，其请求被申请人重新作出行政行为已丧失诉的基础。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项以及最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十六条的规定，判决如下：
维持吉林省高级人民法院（2011）吉行终字第21号行政判决。
本判决为终审判决。
审 判 长 马永欣
审 判 员 梁凤云
代理审判员 胡文利
二 ○ 一 六 年 五 月 十 二 日
书 记 员 李林涛
〔审判长简介〕
马永欣高级法官，1966年出生，法律硕士，2006年起任最高人民法院审判员。