中国银行江西分行诉
南昌市房管局违法办理抵押登记案
（本案经最高人民法院审判委员会第1268次会议讨论决定）
［裁判摘要］
国家行政机关在履行行政登记职责时，未尽到必要的注意义务，致使行政管理相对人遭受财产损失的，应根据国家赔偿法的有关规定，承担相应的赔偿责任。
最高人民法院行政赔偿判决书
（2002）行终字第6号
上诉人（一审被告）：江西省南昌市房产管理局。住所地：江西省南昌市环湖路86号。
法定代表人：白波，该局局长。
委托代理人：武永平，江西太华律师事务所律师。
委托代理人：刘志丹，江西宏正律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）：中国银行江西省分行（原中国银行江西省信托咨询公司权利义务承受者）。住所地：江西省南昌市站前西路1号。
法定代表人：方红光，该行行长。
委托代理人：杜红民，江西沃德律师事务所律师。
委托代理人：徐文斌，中国银行江西省分行干部。
被上诉人中国银行江西省分行以上诉人江西省南昌市房产管理局（以下简称南昌市房管局）违法办理房屋抵押登记造成其贷款损失为由，于1996年8月28日向江西省高级人民法院提起行政赔偿诉讼。江西省高级人民法院于1999年12月22日作出（1996）赣行初字第02号行政赔偿判决，中国银行江西省分行不服，向本院提起上诉。本院于2001年2月1日作出（2000）行终字第5号行政裁定，将本案发回江西省高级人民法院重审。江西省高级人民法院重审后于2002年4月4日作出（2001）赣行初字第01号行政赔偿判决。南昌市房管局不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成由审判员赵大光担任审判长，代理审判员马永欣、甘雯参加评议的合议庭，进行了公开开庭审理，书记员谭伟、陈春梅担任法庭记录。上诉人委托代理人武永平、刘志丹和被上诉人委托代理人杜红民、徐文斌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
江西省高级人民法院根据当事人举证并经庭审质证，认定以下事实：1995年4月5日，南昌市天龙实业集团公司（以下简称天龙公司）以购买货物需流动资金为由，向原中国银行江西信托咨询公司（以下简称信托公司）申请贷款700万元。信托公司同意在天龙公司落实贷款抵押手续，确保贷款无风险前提下办理贷款。同年4月14日，天龙公司法定代表人颜桂龙向江西省南昌市房产交易管理所（以下简称南昌市房交所）提出对该公司在江西省南昌市西湖区船山路29号第二层2482.15平方米房屋办理贷款抵押登记手续的申请，并提交了天龙公司与中房南昌房地产开发公司第二开发处的购房协议书及005518号房屋所有权证。同日，信托公司委托江西省南昌市房产价格评估所（以下简称南昌市房产评估所）对天龙公司作为贷款抵押的房产进行价格评估。同年4月17日，南昌市房产评估所作出（95）洪房估字《估价书》，以市值的75%评估抵押房产的价值为6515643元。同日，信托公司与天龙公司签订了700万元的《借款合同》，借款期限自1995年4月26日至1995年9月25日，贷款利率月息为10.98‰。江西鑫马实业有限公司在借款合同中写明同意承担50万元贷款本息的担保责任。同年4月26日，南昌市房交所作出No.0005005《房屋抵押贷款通知书》，认定抵押人颜桂龙提交的座落于南昌市西湖区船山路29号2482.15平方米房产的产权人为天龙公司，产权证号为005518，抵押权人为信托公司，抵押贷款金额为700万元，抵押期限1995年4月26日至1995年9月25日共五个月，并在备注栏内注明：“银行（信用社）见此通知书可办理贷款手续，并收存此通知书；抵押贷款期满，贷款人凭本通知和银行（信用社）出具的还清贷款证明办理抵押贷款注销手续。”据此，信托公司于同年4月26日、4月30日和5月3日先后分三次共支付700万元贷款给天龙公司。同年6月13日，南昌市房管局以其下属部门南昌市房产评估所的名义函告信托公司，发现颜桂龙未在市房屋产权监理处办理房屋产权证书，即用假产权证办理了房产抵押贷款手续。信托公司得知情况后，于次日收回天龙公司尚未使用的贷款余额88.5万元。同年6月16日，江西省南昌市公安局对颜桂龙利用假房产证诈骗贷款一案立案侦查，追缴到颜桂龙一部林肯卧车，经江西省价格事务所鉴定，价值15万元；另追缴到贷款利差款96万元。1996年5月7日，信托公司以南昌市房管局为赔偿义务机关向其提出行政赔偿申请。南昌市房管局在法定期限内未作出是否赔偿的决定。同年8月28日，信托公司向法院提起行政赔偿诉讼。
在本案审理期间，信托公司于1998年2月10日经江西省工商行政管理局核准，注销企业法人登记，其债权债务由中国银行江西省分行承担。为此，本案原告由信托公司变更为中国银行江西省分行。天龙公司因未参加1997年度年检，于1998年8月被江西省南昌市工商行政管理局吊销了营业执照，且查无开办和主管单位。1999年10月29日，颜桂龙被缉拿归案。2000年10月20日，江西省南昌市中级人民法院作出（2000）洪刑一初字第89号刑事判决，认定颜桂龙用假房产证作抵押，诈骗银行贷款650万元，案发后公安机关共为中国银行江西省分行挽回经济损失199.5万元，造成实际损失450.5万元，其行为已构成诈骗罪，依法判处颜桂龙无期徒刑，剥夺政治权利终身，并处没收个人全部财产。该判决已于同年11月5日发生法律效力。
江西省高级人民法院经审理认为，建设部《城市房屋产权产籍管理暂行办法》第四条第二款、第十条和建设部、中国人民银行建房（1995）152号《关于加强与银行贷款业务相关的房地产抵押和评估管理工作的通知》第一条以及建设部、国家物价局、国家工商行政管理局〔88〕建房字第17号《关于加强房地产交易市场管理的通知》第三条均明确规定，县级以上房产行政管理机关是负责本行政区域房屋产权产籍管理工作的主管部门，办理房屋抵押登记是房产行政主管部门履行房屋产权产籍行政管理的一项法定职责。南昌市房管局是南昌市范围内办理房产抵押登记的行政主管部门，南昌市房交所作为其下属单位，行使房产抵押登记的行政管理职权，应视为是受其委托的行为，南昌市房管局应对此承担行政法律责任。南昌市房管局的工作人员在履行房屋抵押贷款登记行政职权过程中，未认真审查颜桂龙提交的作为贷款抵押物的南昌市西湖区船山路29号第二层非住宅房屋产权证与该房屋所有权证存根以及档案记录内容是否相符，也未认真查对权证与印章真伪，即错误认定天龙公司对该房屋拥有产权，并作出《房屋抵押贷款通知书》，确认信托公司与天龙公司的房屋抵押法律关系有效。该具体行政行为认定事实错误，其违法性已为南昌市房管局下属单位南昌市房产评估所1995年6月13日给信托公司的函所确认。信托公司于1996年5月7日向南昌市房管局提出赔偿申请，未果，又于同年8月28日向法院提起行政赔偿诉讼，符合《中华人民共和国国家赔偿法》第十三条、第三十三条第一款有关赔偿程序及请求国家赔偿时效的规定。南昌市中级人民法院对颜桂龙诈骗信托公司650万元贷款一案已作出生效判决，确认信托公司因此而遭受的贷款损失为450.5万元。虽然信托公司贷款财产权的直接侵权人系颜桂龙，但根据《中华人民共和国担保法》和《中华人民共和国城市房地产管理法》的有关规定，办理房地产抵押登记是抵押合同生效的前提条件，南昌市房管局违法办理抵押贷款登记的行为是信托公司认为无风险放贷的主要原因，因此南昌市房管局的违法抵押登记行为与信托公司的财产损失之间存在着法律上的因果关系。鉴于颜桂龙已无偿还贷款的能力，南昌市房管局应对因违法办理抵押登记造成原告抵押权不能实现的部分依法承担补充赔偿责任。根据《中国银行信托咨询公司信托贷款办法》及《中国银行信托咨询公司信托贷款审批与管理细则》的有关规定，“信托公司应选择信誉好，利润高的企业发放企业信托贷款”。天龙公司申请贷款时已经处于资不抵债的状况，但信托公司在审批时却将其认定为是“以1500万元购得船山路29号一至三层房屋所有权，拥有近2100万元的固定资产”的企业，显然未按项目调查、项目评估程序规定的要求认真审查天龙公司的资信情况和履约能力，贷前审查工作存在过失；发放贷款时，违反了“一般不超过抵押物市值60%发放信托贷款”的规定，以抵押物市值75%发放抵押贷款650万元；放贷后又未按规定进行任何监督管理，以致贷款未按约定用途使用，被颜桂龙在短时期内用于偿还所欠债务及支付其他费用。原告对造成贷款损失，自身存在明显过错，依法应相应减轻南昌市房管局的赔偿责任。原告主张的利息损失，因系可得利益，不属于《中华人民共和国国家赔偿法》规定的直接财产损失范围，不予支持。南昌市房管局提出本案不属国家赔偿范围、原告起诉已超过诉讼时效等理由，均不符合法律规定，不予采纳。据此，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项、第七条第四款、第二十八条第（七）项和《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十九条之规定，判决如下：1.由南昌市房管局赔偿中国银行江西省分行贷款损失4505000元的60%，即2703000元。2.驳回中国银行江西省分行其它诉讼请求。
南昌市房管局不服该判决，向本院提起上诉称：信托公司在接到南昌市房交所《房屋抵押贷款通知书》的前一天就将280万元转入天龙公司账户，该笔款项的损失与南昌市房交所作出的《房屋抵押贷款通知书》没有法律上的因果关系，上诉人不应承担该部分损失；在信托公司已得知天龙公司用假房产证办理抵押登记的情况后，天龙公司法定代表人颜桂龙仍从信托公司取款36万元，对该款的损失应由信托公司自行承担；信托公司贷款时未能认真审查天龙公司的资信情况和履约能力，违反“一般不超过抵押物市值60%发放信托贷款”的规定，贷款后亦未按规定对天龙公司使用资金的情况进行监管，由于信托公司在贷款过程中存在诸多过错，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第五条第二款的规定，损害结果是由公民、法人和其他组织自己的行为造成的，上诉人不应承担赔偿责任。
被上诉人中国银行江西省分行辩称：本案经原一审、二审及重审多次举证质证，足以证明一审认定信托公司于4月26日、4月30日和5月3日先后支付贷款700万元给天龙公司，上诉人称信托公司在4月25日已将280万元转入天龙公司缺乏证据；《中国银行信托公司贷款办法》和《中国银行信托咨询公司信托贷款审批与管理细则》是被上诉人的内部管理规则，不属法律法规范畴，被上诉人在贷款过程中不存在过错，由于信托公司与天龙公司的贷款系抵押贷款，不是一般信用贷款，因此只要抵押物没有风险，该贷款也就没有风险；被上诉人作为金融机构其贷款本金是有资金成本的，且利息属法定孳息，与本金具有不可分割性，应纳入直接损失的范畴，一审判决认为“利息”系可得利益不属直接财产损失是错误的。
江西省高级人民法院经庭审质证，认定原告提供的有效证据有：中国人民银行批准信托公司经营金融业务的银金管字第08—0347号许可证；江西省工商行政管理局核发给信托公司的企业法人营业执照；天龙公司申请贷款的报告；信托公司人民币流动资金借款申请审批书；颜桂龙向南昌市房交所申请办理房产抵押登记的申请书和信托公司委托南昌市房产评估所对抵押房产评估的委托书；信托公司与天龙公司签订的700万元《借款合同》；南昌市房产评估所作出的（95）洪房估字《估价书》；南昌市房交所作出的No.0005005《房屋抵押贷款通知书》；信托公司分三次向天龙公司支付700万元的投资贷款支付凭条；南昌市房产评估所告知信托公司关于天龙公司利用假房产证抵押贷款的函；信托公司出具的天龙公司共分三次归还贷款88.5万元、15万元、81万元等共计184.5万元的投资贷款还款通知单；南昌市工商行政管理局核发给天龙公司注册号为15832068-7-1的企业法人营业执照副本；南昌市中级人民法院作出的（1995）洪民初字第48号民事判决书。1995年6月14日，南昌市公安局第二处收到南昌市房产交易所送来的天龙公司假房屋所有权证的收条；南昌市房管局出具的关于颜桂龙提交的005518号房屋所有权证属伪造证书的证明；信托公司请求南昌市房管局赔偿的申请书及南昌市房管局签收该申请书的证明；南昌市公安局出具的对颜桂龙刑事诈骗案立案侦查及追赃情况的证明；江西省价格事务所赣事估字〔98〕第03号《江西省扣押追缴、没收物品估价鉴定结论书》；江西省工商行政管理局关于注销信托公司企业法人登记及由中国银行江西省分行承担其债权债务的《核准注销登记通知书》。
认定被告提供的有效证据有：天龙公司与中房集团南昌房地产开发公司第二开发处签订的购买南昌市西湖区船山路29号的非住宅一至二层商场、三楼写字楼的协议书；颜桂龙提交给南昌市房管局进行抵押登记的005518号房屋所有权证复印件；南昌市房产评估所告知信托公司关于天龙公司利用假房产证抵押贷款的函；南昌市房交所向南昌市公安局的报案材料；南昌市机构编制委员会南编〔1984〕47号《关于下达南昌市房管局人员编制的通知》和洪编发〔1989〕164号《关于同意成立市房产价格评估所及其人员编制的批复》；南昌市机构编制委员会办公室核发的事法登字赣0100182A号《事业单位法人登记证》。
一审法院调取的证据有：南昌市工商行政管理局关于天龙公司企业法人登记、注册及被吊销营业执照的资料；南昌市公安局（99）252号对颜桂龙的刑事拘留证；南昌市房管局向南昌市公安局出具的房屋所有权证第00519号和第005518号两本证书编号及其钢印“南昌市房屋产权管理局”与“南昌市房屋房产管理局”属伪造的证明；南昌市公安局询问信托公司职工辜洪武、盛利以及中国银行南昌市支行信托办事处经理刘剑光的笔录；中国银行江西省分行分业管理处出具的《南昌市天龙实业集团公司在原省行信托贷款700万元人民币资金走向一览表》；南昌市中级人民法院（2000）洪刑一初字第89号刑事判决书和执行通知书。
上述证据随案移送本院，经审查，可以作为认定本案事实的根据。
本院经庭审质证，对本案以下有争议的事实进行了审查：
关于信托公司是否在抵押贷款通知书发出前已向天龙公司发放贷款280万元的问题。上诉人提出认定这个事实的主要证据是信托公司向一审法院提交的一份支付凭条上的盖章日期为1995年4月25日，即在抵押通知书发出的前一天。被上诉人对此辩称是由于工作人员未及时更换印章日期导致日期盖章有误，应以签写日期为准，并提供其他付款凭证和记账凭证佐证。经审查，信托公司提交的该支付凭条的印章日期是1995年4月25日，工作人员书写日期是1995年4月26日，该支付凭条印章日期与工作人员书写日期存在不一致，但信托公司提交的付款凭证和记账凭证签写和印章日期均为1995年4月26日，有关信托公司内部批准手续的签写日期亦为1995年4月26日。在本案一审庭审时，上诉人对信托公司提交的上述证据材料没有表示异议，且对一审法庭当庭确认第一笔贷款发放日期为1995年4月26日的事实，亦表示无异议。上诉人在二审期间否定其在一审庭审时已经认可的事实，但未能提出充分证据证明，故上诉人提出发放贷款的时间是在抵押通知书发出的前一天的证据不足。
关于南昌市房管局提出信托公司得知天龙公司用假房产证办理抵押登记的情况后，天龙公司仍从信托公司取走36万元贷款的问题。1995年6月13日，南昌市房管局下属单位南昌市房产评估所函告信托公司，天龙公司以假房产权证在该处骗取抵押登记手续。上诉人称在此前已口头告知信托公司，但未能提供相应证据证明。上诉人还提出，1995年6月13日已将天龙公司用假房产证办理抵押登记的情况函告信托公司后，天龙公司仍从信托公司取走36万元，主要根据是上诉人二审期间提供的江西省南昌市公安局洪公经诉〔2000〕第2号起诉意见书和江西省南昌市人民检察院洪检刑诉（2000）079号起诉书，但上述法律文书能够证明的是，1995年6月15日和19日，天龙公司的经理颜桂龙将其支付给江西省长城房地产开发公司的36万元购房款通过他人户头提现。故上诉人提出的信托公司在得知抵押存在问题后没有采取措施防止损失扩大的理由缺乏证据支持。
本院认为，根据建设部《城市房屋产权产籍管理暂行办法》第四条第二款、第十条和建设部、中国人民银行《关于加强与银行贷款业务相关的房地产抵押和评估管理工作的通知》第一条，以及建设部、国家物价局、国家工商行政管理局《关于加强房地产交易市场管理的通知》第三条的规定，南昌市房管局是南昌市范围内办理房产抵押登记的行政主管部门。南昌市房交所和南昌市房产评估所作为其下属单位，所实施的有关房地产抵押登记的行政行为，应视为是受其委托所实施的行为。
根据《中华人民共和国城市房地产管理法》和《中华人民共和国担保法》的有关规定，办理房地产抵押登记是抵押合同生效的前提条件。南昌市房管局作为负责办理房产抵押登记的行政主管部门，在办理房产抵押登记过程中，对当事人的申请应当以高度负责的态度认真履行必要的注意义务，对于抵押房产及其权属证书的真伪有条件加以核对与识别。然而，南昌市房管局在本案中违反职业规范，未尽必要的注意义务，为持有假房产证实施诈骗的天龙公司办理抵押登记手续，并明示信托公司可以办理贷款。信托公司基于对房产登记机关所办抵押登记行为的信赖，为天龙公司发放贷款，致使信托公司遭受了财产损失。虽然本案贷款人天龙公司是造成信托公司财产损失的直接责任人，但是南昌市房管局的违法行为客观上为天龙公司骗取贷款提供了条件，其违法出具他项权利证明的行为与信托公司财产损失之间存在法律上的利害关系和因果关系。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项、第七条第四款、第二十八条第（七）项和《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十九条的规定，南昌市房管局对其违法办理抵押登记而酿成信托公司财产损失的后果，在天龙公司无法偿还贷款的情况下，应当承担相应的过失赔偿责任。一审判决认定南昌市房管局应当承担补充赔偿责任不当，应予纠正。南昌市房管局承担行政赔偿责任后，有权就其承担的数额向天龙公司行使追偿权。
信托公司在办理抵押贷款过程中，没有按照项目调查、项目评估程序规定的要求认真审查天龙公司的资信情况和履约能力，所发贷款额度亦不符合与抵押物市值比例的规定，对于造成财产损失负有一定的过错责任，信托公司主张其在贷款过程中没有过错不应承担责任的理由不能成立。信托公司作为金融机构，需要支付储户的存款利息，一审判决认为利息损失不属于直接损失不当，信托公司提出贷款利息损失属于直接损失应予赔偿的主张应予支持，但是信托公司要求按照贷款利息赔偿缺乏法律依据。南昌市房管局提出信托公司在抵押登记通知书发出前已向天龙公司发放贷款280万元的事实和得知抵押房产有问题后没有采取措施防止扩大损失的事实，缺乏证据支持，其认为由于信托公司的过错应当完全免除其赔偿责任的理由亦不能成立。中国银行江西省分行仍可就其实际财产损失向天龙公司行使索赔权。
综上，经本院审判委员会讨论决定，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项的规定，判决如下：
一、维持江西省高级人民法院（2001）赣行初字第01号行政赔偿判决第二项；
二、变更江西省高级人民法院（2001）赣行初字第01号行政赔偿判决第一项为：由南昌市房管局赔偿中国银行江西省分行人民币2477750元及利息（按中国人民银行同期活期存款利率计算，自1995年9月26日起至实际付款之日止）。
本判决为终审判决。
审 判 长 赵大光
代理审判员 马永欣
代理审判员 甘 雯
二〇〇三年九月三十日
书 记 员 谭伟 陈春梅
【审判长简介】
赵大光高级法官：1955年出生，法律硕士。1998年起任最高人民法院行政审判庭副庭长。