曾海波诉长沙市岳麓区交通运输局等
行政处罚及行政复议案
【案例要旨】
私人小客车合乘（亦称拼车、顺风车）并非道路运输经营行为，不属于《中华人民共和国道路运输条例》的调整范围，对该行为的行政监管应遵循处罚法定原则。
合乘平台是合乘服务信息的提供者，对合乘信息负有相应审查义务，合乘平台提供的合乘信息受到政府部门监管的，车主基于对政府监管的合理信赖而按照平台所提供信息而实施的合乘行为应受到法律保护。行政机关基于该信息认定车主行为构成违规搭乘对其进行行政处罚的，人民法院不予支持。
原告：曾海波，男，1973年2月28日出生，汉族，住湖南省沅江市。
被告：长沙市岳麓区交通运输局（长沙市交通行政执法局岳麓区分局）。住所地：湖南省长沙市岳麓区望城坡。
法定代表人：程继华，该局局长。
被告：长沙市岳麓区人民政府。住所地：湖南省长沙市岳麓区金星北路。
法定代表人：周凡，该区区长。
原告曾海波不服被告长沙市岳麓区交通运输局（以下简称岳麓区交通运输局）作出的岳交罚决定〔2017〕0316号《岳麓区交通运输局行政处罚决定书》（以下简称《处罚决定书》）及被告长沙市岳麓区人民政府（以下简称岳麓区政府）作出的岳行复决〔2018〕001号《长沙市岳麓区人民政府行政复议决定书》（以下简称《复议决定书》），向湖南省长沙市岳麓区人民法院提起行政诉讼。
原告曾海波诉称：2017年5月17日，其驾驶车辆从沅江出发返回长沙，通过“滴滴顺风车”的合乘信息服务平台（以下简称滴滴平台）接到一笔出发地为益阳市茅草街，目的地为长沙市火车站的搭载顺风车订单。至上午11时许，其车辆行至长沙市岳麓区枫林路，被告岳麓区交通运输局的执法人员将正在行驶的车辆在路中拦截、扣押，并向其出具了《公共客运管理行政强制决定书》、《行政处罚事前告知书》，拟作出罚款2万元的处罚决定。曾海波申请举行听证，岳麓区交通运输局于6月8日下午举行了听证会，但未采纳或答复意见。6月20日，岳麓区交通运输局向曾海波作出了罚款2万元的《行政处罚决定书》。曾海波不服，向长沙市交通运输局申请行政复议。长沙市交通运输局确认岳麓区交通运输局作出的行政处罚决定违法，并责令岳麓区交通运输局重新作出处罚决定。10月31日，岳麓区交通运输局再次向曾海波送达了《行政处罚事前告知书》，拟作出罚款3万元的行政处罚决定。曾海波在收到《行政处罚事前告知书》的当日到岳麓区交通运输局处进行陈述与申辩，但岳麓区交通运输局工作人员以工作繁忙为借口拒绝听取，其离开后又多次与岳麓区交通运输局的工作人员电话联系，但岳麓区交通运输局仍然拒绝听取其陈述与申辩。11月7日，岳麓区交通运输局对曾海波作出《处罚决定书》，罚款2万元。曾海波不服，向被告岳麓区政府申请行政复议。2018年1月30日，岳麓区政府向曾海波送达了《复议决定书》，决定维持岳麓区交通运输局所作的行政处罚决定。曾海波认为：1.岳麓区交通运输局依据《中华人民共和国道路运输条例》、《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定对其作出《处罚决定书》，属于适用法律错误。2.岳麓区交通运输局的行政行为违反法定程序。其随意拦截曾海波正在路上行驶车辆的执法行为、作出涉案《处罚决定书》前未听取曾海波的陈述与申辩、重新作出的处罚决定与被撤销的处罚决定基本相同均违反法律规定，在此基础上作出的处罚决定应当撤销。3.岳麓区交通运输局行政处罚决定明显不当。结合曾海波收费金额、车况、路况、合乘里程，曾海波未获取利润。曾海波的行为没有违反法律规定，没有社会危害性，即使真的违反了法律规定，罚款2万元的决定相对于曾海波的所得显失公正，违反了行政处罚法有关合理行政的基本原则，明显不当，应予撤销。4.岳麓区交通运输局处罚决定遗漏了当事人。曾海波通过滴滴平台接到订单，在滴滴平台的指示下完成顺风车搭乘服务，滴滴平台起决定性作用，是真正的行为主体。曾海波相信通过滴滴平台实施的顺风车搭乘服务是合法的，其行为系基于对政府行为合法性及滴滴平台合法性的信赖作出，实际是以被告所属的政府部门行为为前提的。岳麓区交通运输局在处罚曾海波时，应该同时处罚滴滴平台。5.曾海波的行为是私人小客车合乘行为，符合《长沙市私人小客车合乘管理规定》第二条规定，应认定为私人小客车合乘行为，不需取得经营许可证，更不应因此遭受行政处罚。6.岳麓区交通运输局的行政处罚行为符合应当撤销情形，岳麓区政府作出的《复议决定书》也应撤销。综上所述，曾海波向法院提起诉讼，请求：1.撤销岳麓区交通运输局作出的《处罚决定书》；2.撤销岳麓区政府作出的《复议决定书》。
被告岳麓区交通运输局辩称：岳麓区交通运输局的处罚决定事实清楚，程序合法，定性准确，适用法律得当，应当维持，请求驳回原告曾海波的诉讼请求。
被告岳麓区政府辩称：岳麓区政府作出的《复议决定书》认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，内容适当，请求法院依法予以维持，驳回原告曾海波的诉讼请求。
湖南省长沙市岳麓区人民法院一审查明：
原告曾海波住址为湖南省沅江市银光南路X号。2017年5月17日，曾海波驾驶自有车辆通过滴滴平台接到一笔搭载顺风车的订单，订单显示出发地为茅草街，目的地为长沙市火车站。上午11时许，曾海波车辆行驶至长沙市岳麓区枫林路距湘江新区综合交通枢纽客运站1.4公里处，被告岳麓区交通运输局执法人员将正在行驶途中等待红绿灯放行的曾海波车辆在路中拦截，扣押了曾海波车辆，并向曾海波出具了《公共客运管理行政强制决定书》、《行政处罚事前告知书》，拟作出罚款2万元的处罚决定。曾海波向岳麓区交通运输局申请举行听证，岳麓区交通运输局于6月8日下午举行了行政处罚听证会，曾海波参加了该听证会。6月20日，岳麓区交通运输局以长沙市交通行政执法局岳麓区分局的名义向曾海波作出了罚款2万元的《行政处罚决定书》（岳交罚决定〔2017〕0711号）。曾海波不服该处罚决定，于8月17日向长沙市交通运输局申请行政复议。长沙市交通运输局以长沙市交通行政执法局岳麓区分局适用《长沙市城市公共客运条例》对曾海波作出行政处罚决定适用法律依据错误为由，于10月13日作出《行政复议决定书》，确认长沙市交通行政执法局岳麓区分局作出的《行政处罚决定书》（岳交罚决定〔2017〕0711号）违法，并责令其重新作出处罚决定。
10月31日，被告岳麓区交通运输局再次向原告曾海波送达《行政处罚事前告知书》，告知曾海波未取得道路运输经营许可证，擅自从事道路运输经营的行为违法，拟依据《中华人民共和国道路运输条例》第六十三条的规定，对曾海波作出罚款3万元的行政处罚决定。并告知曾海波依法享有陈述、申辩及要求组织听证的权利，逾期未提出陈述、申辩及听证要求的，视为放弃上述权利。11月7日，岳麓区交通运输局对曾海波作出《处罚决定书》，罚款2万元。曾海波不服岳麓区交通运输局作出的《处罚决定书》，于12月4日向岳麓区政府申请行政复议。2018年1月30日，岳麓区政府向曾海波送达了《复议决定书》，决定维持岳麓区交通运输局所作的行政处罚决定。曾海波认为，岳麓区交通运输局的《处罚决定书》及岳麓区政府的《复议决定书》均违法，应予以撤销，故诉至法院，请求撤销岳麓区交通运输局作出的《处罚决定书》及岳麓区政府作出的《复议决定书》。
一审法院另查明，长沙市机构编制委员会于2013年10月25日印发《关于理顺城区公共客运执法体制等有关事项的通知》（长编委发〔2013〕50号），文件规定岳麓区交通运输局加挂“长沙市交通行政执法局岳麓区分局”的牌子，具备行政执法资格，查处长沙市岳麓区范围内城市公共客运市场的非法运营行为。
一审法院再查明，滴滴平台的顺风车运营主体是北京运达无限科技有限公司。滴滴平台对顺风车车主收取5%-10%的信息服务费，对于乘客不收费。行程的运费由滴滴平台推荐价格，由乘客向滴滴平台缴纳费用，如没有投诉等行为，滴滴平台在收取乘客的费用后将扣除车主应缴纳的信息服务费后将其他费用打入顺风车车主的账上。经查询滴滴平台的后台数据，确认：原告曾海波于2016年3月12日在滴滴顺风车平台注册为顺风车司机。截至2018年2月26日，曾海波共计从顺风车平台接单22次，获得收入1814.2元。其中，属于益阳市内运行路线的有4次，获得收入122.7元，属于跨区域运行路线的有18次（益阳到长沙有10次，长沙到益阳有8次），获得收入1691.5元。
湖南省长沙市岳麓区人民法院一审认为：
一、被告岳麓区交通运输局作出的《处罚决定书》是否合法的问题。1.本案原告曾海波行为性质的认定及法律适用问题。根据《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》（2016年11月1日起施行）第三十八条规定，私人小客车合乘，也称为拼车、顺风车，按城市人民政府有关规定执行。根据《长沙市私人小客车合乘管理规定》（长政办发〔2017〕16号，2017年4月1日起实施）第二条规定，私人小客车合乘（也称拼车、顺风车），是指不以盈利为目的，由合乘出行提供者通过互联网方式事先发布个人驾车出行信息，由出行线路相同的人选择乘坐合乘出行提供者的非营运小客车，分摊部分出行成本或免费互助的共享出行方式。第四条规定，本市私人小客车合乘出行服务范围限于本市行政区域内，合乘平台不得提供跨省市、跨区域的合乘信息服务。本案中，虽然曾海波在滴滴平台注册成为顺风车车主，涉案行程系曾海波从滴滴平台接到的顺风车订单业务，滴滴平台根据其出行分摊费用计算规则，推荐该行程价格为240.4元。但涉案行程系从益阳市到长沙市的长途客运行程，滴滴平台发布跨区域的合乘信息服务系违法行为，曾海波从滴滴平台接受跨区域的合乘行程同样属于违法行为。故曾海波从滴滴平台接受跨区域合乘行程的行为不符合私人小客车合乘出行范围限于本市行政区域内的要求，不符合私人小客车合乘（拼车、顺风车）的定义特征，依法不能适用《长沙市私人小客车合乘管理规定》的相关规定。岳麓区交通运输局按照《中华人民共和国道路运输条例》第十条的规定，认定曾海波属于通过网络平台预约从事非法营运行为，适用《中华人民共和国道路运输条例》第六十三条及《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第一款第（四）项对曾海波进行行政处罚，适用法律、法规正确。2.岳麓区交通运输局的主体资格问题。根据《中华人民共和国道路运输条例》第六十三条规定，未取得道路运输经营许可，擅自从事道路运输经营的，由县级以上道路运输管理机构责令停止经营；有违法所得的，没收违法所得，处违法所得2倍以上10倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得不足2万元的，处3万元以上10万元以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。岳麓区交通运输局作为长沙市岳麓区范围内的道路运输管理机构对于擅自从事道路运输经营的行为依法具有行政处罚权。3.本案的处罚幅度问题。根据《中华人民共和国道路运输条例》第六十三条规定，对于本案中曾海波的非法营运行为的处罚幅度为处3万元以上10万元以下。但岳麓区交通运输局在进行行政处罚时考虑到了曾海波基于对网络平台的信任而从网络平台接单、网络平台具有相应责任，以及曾海波接受处罚过程中的认识态度，依照《中华人民共和国行政处罚法》第二十七之规定，对曾海波减轻处罚，并未违反相关法律规定。4.本案的处罚程序问题。岳麓区交通运输局在作出涉案《处罚决定书》之前，已根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第四十二条的规定，告知曾海波作出行政处罚的事实、理由及依据，并告知曾海波依法享有陈述、申辩及要求组织听证的权利。综上所述，岳麓区交通运输局作出《处罚决定书》具有法定职权，认定事实清楚，定性准确，适用法律正确，程序合法。
二、被告岳麓区政府作出的《复议决定书》是否合法的问题。本案中，岳麓区政府在收到原告曾海波的行政复议申请后依法受理了该申请，并向被告岳麓区交通运输局送达复议申请书副本和复议答复通知书、对曾海波申请事项和理由以及岳麓区交通运输局提交的答复意见及证据和依据等材料进行了书面审查，在法定期限内作出了维持原行政行为的《复议决定书》，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。因此，被诉《复议决定书》合法。
综上，两被告分别作出的被诉行政行为，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。原告曾海波要求判决撤销被告岳麓区交通运输局作出的《处罚决定书》、被告岳麓区政府作出的《复议决定书》的诉讼请求，无事实和法律依据，一审法院不予支持。据此，湖南省长沙市岳麓区人民法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，于2018年7月30日判决如下：
驳回原告曾海波的全部诉讼请求。
曾海波不服一审判决，向湖南省长沙市中级人民法院提起上诉。
湖南省长沙市中级人民法院经二审，确认了一审查明的事实。
湖南省长沙市中级人民法院二审认为：
《长沙市私人小客车合乘管理规定》（长政办发〔2017〕16号，2017年4月1日起实施）第四条规定，本市私人小客车合乘出行服务范围限于本市行政区域内，合乘平台不得提供跨省市、跨区域的合乘信息服务。本案中，上诉人曾海波在滴滴平台注册成为顺风车车主，但涉案行程系从益阳市到长沙市的长途客运行程，滴滴平台发布跨区域的合乘信息服务系违法行为，曾海波从滴滴平台接受跨区域合乘行程的行为亦不符合私人小客车合乘（拼车、顺风车）的定义特征，属于违法行为。被上诉人岳麓区交通运输局据此认定曾海波通过网络平台预约从事非法营运行为，在履行告知处罚的事实、理由、依据，曾海波享有陈述、申辩及要求组织听证的权利等法律程序后，综合考虑曾海波的实际情况予以减轻处罚，适用《中华人民共和国道路运输条例》第六十三条及《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第一款第（四）项对曾海波作出罚款2万元的行政处罚，认定事实清楚，定性准确，适用法律正确，程序合法。同时，被上诉人岳麓区政府在法定期限内作出了维持原行政行为的《复议决定书》，亦符合法律规定。原审法院适用《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回曾海波的全部诉讼请求并无不当。曾海波要求判决撤销岳麓区交通运输局作出的《处罚决定书》、岳麓区政府作出的《复议决定书》的上诉请求均缺乏事实和法律依据，原审判决依法应予维持。
湖南省长沙市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，于2018年11月21日判决如下：
驳回上诉，维持原判。
曾海波不服二审判决，向湖南省高级人民法院申请再审。
曾海波申请再审称：原审适用法律、法规错误，具体如下：1.曾海波的行为不是道路运输经营行为，应排除《中华人民共和国道路运输条例》的适用；2.曾海波的行为是私人小客车合乘行为，无需取得道路运输经营许可证；3.法律没有规定违反区域限制的罚则；4.被申请人岳麓区交通运输局遗漏行政相对人，属于选择性执法；5.二审判决对岳麓区交通运输局违法检查的问题未予认定，属于适用法律错误。请求：1.撤销二审判决，并依法改判；2.撤销岳麓区交通运输局作出的《处罚决定书》；3.撤销被申请人岳麓区政府作出的《复议决定书》。
岳麓区交通运输局再审答辩称：再审申请人曾海波超出服务范围，不符合私人合乘规定，并有盈利行为，属于利用合乘形式进行非法营运；岳麓区交通运输局有权按照《中华人民共和国道路运输条例》的规定进行处罚，且是依照规定在长沙汽车西站周边客货集散地进行查处，适用法律正确；合乘信息平台不是现场执法的行政相对人，不存在遗漏现象。一、二审法院判决正确，应当予以维持，请求驳回曾海波的再审申请。
岳麓区政府再审答辩称：二审判决认定事实清楚，适用法律准确，再审申请人曾海波的再审请求不能成立，请求予以驳回。
湖南省高级人民法院经再审，确认了一、二审查明的事实。
湖南省高级人民法院再审认为：一、本案争议的焦点为被申请人岳麓区交通运输局作出的岳交罚决定〔2017〕0316号《处罚决定书》和被申请人岳麓区政府作出的岳行复决〔2018〕001号《复议决定书》是否合法、合理。主要应从以下几方面考量：（一）利用网络平台预约载客行为性质的认定；（二）处罚对象是否正确；（三）适用法律是否正确；（四）处罚程序是否合法；（五）处罚决定是否合理。
（一）关于对再审申请人曾海波利用网络平台预约载客行为的性质的认定
《国务院办公厅关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》指出，私人小客车合乘（也称拼车、顺风车），是指不以盈利为目的，由合乘出行提供者通过互联网方式事先发布个人驾车出行信息，由出行线路相同的人选择乘坐合乘出行提供者的非营运小客车，分摊部分出行成本或免费互助的共享出行方式。私人小客车合乘有利于缓解交通拥堵和减少空气污染，城市人民政府应鼓励并规范其发展，制定相应规定，明确合乘服务提供者、合乘者及合乘服务信息服务平台等三方的权利和义务。《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》第三十八条规定，私人小客车合乘，也称为拼车、顺风车，按城市人民政府有关规定执行。《长沙市私人小客车合乘管理规定》（长政办发〔2017〕16号）第二条规定，私人小客车合乘（也称拼车、顺风车），是指不以盈利为目的，由合乘出行提供者通过互联网方式事先发布个人驾车出行信息，由出行线路相同的人选择乘坐合乘出行提供者的非营运小客车，分摊部分出行成本或免费互助的共享出行方式。本案中，对再审申请人曾海波利用网络平台预约载客行为属于顺风车合乘还是非法营运，可从以下几个方面综合衡量：
1.关于再审申请人曾海波的涉案行为是否以盈利为目的。
《长沙市私人小客车合乘管理规定》第八条规定，合乘出行分摊费用仅限于出行过程中的能耗成本和发生的路桥通行费用。合乘出行分摊费用由合乘出行提供者和合乘人按照人数平均分摊。合乘出行分摊费的计算，应当根据合乘出行提供者登记的车型、排量，参照工信部发布的车辆综合能耗，合乘人合乘的里程，计算能耗成本费用和路桥通行费，分摊到合乘出行提供者和每名合乘人，并在合乘平台上明示。再审申请人曾海波在滴滴平台注册成为顺风车车主，涉案行程系曾海波从滴滴平台接到的顺风车订单业务，滴滴平台根据其出行分摊费用计算规则，推荐该行程价格为240.4元。被申请人岳麓区交通运输局根据曾海波登记的车型、排量计算出曾海波涉案行程盈利161.7元，仅简单地以该车型油耗及合乘人合乘里程作为依据，此计算方法忽略了滴滴平台服务费、车龄、绕路及拥堵产生的油耗及实际产生的能耗等各项客观因素。《长沙市私人小客车合乘管理规定》第八条中所指“能耗成本”不应简单地理解为“油耗”，二者并非同一概念，能耗成本的计算应综合考虑多项合理因素，故其作出的曾海波涉案行程盈利161.7元的结论属于事实依据不足。且该行程价格由合乘平台根据既定的规则计算并明示，其金额多少并不由曾海波决定收取。另外，从曾海波注册为顺风车司机以来从事的运送乘客的次数及路线等情况看，其亦非以此为盈利手段。故对曾海波的该载客行为不宜认定为以盈利为目的。
2.关于再审申请人曾海波的涉案行为是否为顺风车合乘。
《长沙市私人小客车合乘管理规定》第四条规定，本市私人小客车合乘出行服务范围限于本市行政区域内，合乘平台不得提供跨省市、跨区域的合乘信息服务。该条规定的立法意图在于规范合乘平台发布合乘信息的行为，即若合乘平台提供了跨省市、跨区域的合乘信息违反该规定的，责任归于合乘平台。此规定不能倒推得出若合乘出行范围跨省市、跨区域就不是私人小客车合乘的结论，被申请人岳麓区交通运输局以此规定得出的再审申请人曾海波载客行为不是私人小客车合乘欠缺逻辑性。
《长沙市私人小客车合乘管理规定》第五条规定，合乘平台应当按照时间、线路基本相同的原则，为发布出行需求的合乘人提供信息查询或选择。再审申请人曾海波家住益阳，在长沙工作，从出行时间和路线看，其往返于回家和上班地点之间搭乘与其路线基本一致的乘客。曾海波在滴滴顺风车平台注册为顺风车司机，通过滴滴平台接到本案中搭载顺风车的订单，与搭载出行线路大致相同的人共同分担出行成本，属于顺道搭乘乘客，符合私人小客车合乘的特征。
故再审申请人曾海波搭载乘客的行为不以盈利为目的，由出行线路大致相同的人分摊部分出行成本，该行为应当认定为顺风车合乘。
（二）关于被申请人岳麓区交通运输局作出的岳交罚决定〔2017〕0316号《处罚决定书》的处罚对象是否正确
《长沙市私人小客车合乘管理规定》第六条规定，私人小客车合乘不属于道路运输经营行为……合乘平台应当提供合乘出行服务协议，合乘者响应后，需网签合乘出行服务协议，明确合乘出行提供者、合乘人和合乘软件运营商的权利、义务和责任。第十二条规定，合乘平台在本市开展合乘信息服务的，应向市道路运输管理机构备案，并将服务平台数据库接入市道路运输管理机构监管平台，按要求实时、完整地提供合乘数据。合乘数据包括合乘出行提供者的姓名、车牌号、车型、处罚时间、起讫地点、行驶线路、合乘人的地点、合乘费用等。从平台、车主、乘客三者关系来看，车主和乘客均向平台发布出行信息，平台整合信息后进行匹配确定订单，平台向车主和乘客发布该信息，经车主和乘客确认后即达成协议。车主按平台的指示完成行程，乘客向平台支付费用，平台在扣除服务费后再向车主支付费用。在此关系中，车主是按照平台提示的行程接单，费用也不由车主决定而由平台计算。应认为与乘客建立搭乘服务关系的是平台而非车主，平台应承担承运人责任和相应社会责任。《长沙市私人小客车合乘管理规定》第四条也规定，合乘平台不得提供跨省市、跨区域的合乘服务信息。该条规定应理解为若平台违反该规定，提供了跨省市、跨区域的合乘服务信息，则平台应承担责任，而非车主承担责任。
本案中被申请人岳麓区交通运输局以“工商部门依法组织对网约车平台公司进行登记与监管，依法查处网约车平台公司经营过程中的无照经营和不正当竞争等违法违规行为”为依据，认为自己无权对平台进行处罚属于适用法律错误。本案处罚的行为并非平台公司无照经营和不正当竞争之类的行为，而是违反交通运输相关法律法规规章的行为。故交通运输局仅对再审申请人曾海波进行处罚而未处罚真正的责任主体平台公司属于处罚对象错误。
（三）关于被申请人岳麓区交通运输局作出的岳交罚决定〔2017〕0316号《处罚决定书》适用法律是否正确
如前所述，因被申请人岳麓区交通运输局主张以《长沙市私人小客车合乘管理规定》为依据倒推得出若合乘出行范围跨省市、跨区域就不是私人小客车合乘欠缺逻辑性，其结论不能成立，故原审法院认为再审申请人曾海波的行为不能适用《长沙市私人小客车合乘管理规定》的相关规定缺乏法律依据，适用法律错误。岳麓区交通运输局以《中华人民共和国道路运输条例》第十条、第六十三条为依据对曾海波作出处罚，其适用该条款的前提是对曾海波涉案行为的性质界定为“道路旅客运输经营”。《道路旅客运输及客运站管理规定》第三条明确了“道路旅客运输经营”的含义，即是指用客车运送旅客，为社会公众提供服务，具有商业性质的道路客运活动，包括班车（加班车）客运、包车客运、旅游客运。本案曾海波搭载乘客的行为如前所述应认定为私人小客车合乘，不符合道路旅客运输经营行为的特征，不属于道路旅客运输经营的范畴。《长沙市私人小客车合乘管理规定》第六条也明确，私人小客车合乘不属于道路运输经营行为。故曾海波的涉案行为不适用《中华人民共和国道路运输条例》的相关规定。岳麓区交通运输局因对曾海波的行为定性错误从而适用《中华人民共和国道路运输条例》相关规定进而作出处罚，适用法律错误。
（四）关于被申请人岳麓区交通运输局作出的岳交罚决定〔2017〕0316号《处罚决定书》的程序是否合法
1.《中华人民共和国道路运输条例》第五十八条规定：道路运输管理机构的工作人员应当重点在道路运输及相关业务经营场所、客货集散地进行监督检查。道路运输管理机构的工作人员在公路路口进行监督检查时，不得随意拦截正常行驶的道路运输车辆。本案中，被申请人岳麓区交通运输局对再审申请人曾海波车辆进行检查的地点为距离汽车西站1.4公里处，曾海波当时正在中间车道正常行驶即被岳麓区交通运输局工作人员拦截检查。岳麓区交通运输局工作人员该行为违反了《中华人民共和国道路运输条例》的相关规定，属于执法程序违法。
2.再审申请人曾海波在收到《行政处罚事前告知书》当日曾到被申请人岳麓区交通运输局进行陈述与申辩，该局工作人员以工作繁忙为由拒绝。后曾海波多次电话联系该局工作人员欲进行陈述与申辩，仍遭拒绝。岳麓区交通运输局对曾海波作出处罚决定前未听取其陈述与申辩即作出处罚决定，违反了《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定，其作出的处罚决定程序违法。
（五）关于被申请人岳麓区交通运输局作出的岳交罚决定〔2017〕0316号《处罚决定书》对再审申请人曾海波罚款2万元，处罚是否适当
《中华人民共和国行政处罚法》第四条第二款规定，设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。被申请人岳麓区交通运输局作出处罚时，既未充分考虑再审申请人曾海波利用滴滴平台公司从事顺风车业务的客观事实及其性质，也未全面综合考虑其行为的社会危害程度，将本案行政处罚所针对的违法行为及其后果全部归责于曾海波，认定其盈利161.7元，对其处以2万元罚款，却未对平台公司作出任何处罚，属于对曾海波涉案行为的事实、性质、情节以及社会危害程度未予以正确、适当认定，对其处罚幅度和数额与其行为性质、危害程度、涉案金额等不相当，该处罚明显不当。
二、本案中法律法规及行政法基本原则的适用问题
（一）关于本案的法律适用问题
如前所述，本案再审申请人曾海波搭载乘客的行为宜认定为私人小客车合乘，故应适用《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》及《长沙市私人小客车合乘管理规定》。《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》第三十八条规定，私人小客车合乘，也称为拼车、顺风车，按城市人民政府有关规定执行。《长沙市私人小客车合乘管理规定》第四条规定，本市私人小客车合乘出行服务范围限于本市行政区域内，合乘平台不得提供跨省市、跨区域的合乘信息服务。第六条规定，合乘平台应当提供合乘出行服务协议，合乘者响应后，需网签合乘出行服务协议，明确合乘出行提供者、合乘人和合乘软件运营商的权利、义务和责任。第七条规定，私人小客车合乘不属于道路运输经营行为。第十一条规定，合乘平台在本市开展合乘信息服务的，应向市道路运输管理机构备案，并将服务平台数据库接入市道路运输管理机构监管平台，按要求实时、完整地提供合乘数据。合乘数据包括合乘出行提供者的姓名、车牌号、车型、处罚时间、起讫地点、行驶线路、合乘人的地点、合乘费用等。从上述规定可以看出，对合乘信息负责的是合乘平台，并非车主，且《长沙市私人小客车合乘管理规定》未规定相应的处罚措施。根据行政处罚中“处罚法定”原则，不应对车主曾海波进行处罚。
（二）关于行政法基本原则在本案中的适用问题
1.信赖保护原则
信赖保护原则为行政法中一项基本原则，意为人民基于对国家公权利行使结果的合理信赖而有所规划或举措，由此而产生的信赖保护利益应受保护。根据该原则，人民基于对政府行为信赖而做出的相关行为应当受到保护。《长沙市私人小客车合乘管理规定》第十一条规定，合乘平台在本市开展合乘信息服务的，应向市道路运输管理机构备案，并将服务平台数据接入市道路运输管理机构监管平台，按要求实时、完整地提供合乘数据。可见，滴滴平台提供的合乘数据受到政府部门的监管，车主按平台发布的信息（包括行程、收费实施载客行为）也是基于认为平台的该行为是受政府监管的行为，无需车主质疑和查证，再审申请人曾海波对平台发布信息不予以质疑正是因为对政府监管行为的信赖，其基于对政府行为的信赖而按照平台提供的信息从事的搭乘行为应受到法律保护。
2.合理行政原则
合理行政原则是指行政机关行使行政权力应当客观、适度、符合理性。该原则包括公平公正原则、考虑相关因素原则、比例原则。本案中，根据相关规定，对合乘信息负责的是合乘平台，并非车主，车主按照平台给出的信息完成服务，本案所涉合乘行为仅处罚车主而不处罚平台公司，有违公平公正原则。被申请人岳麓区交通运输局作出处罚时，既未充分考虑再审申请人曾海波利用滴滴平台公司从事顺风车业务的客观事实及其性质，也未全面综合考虑其行为的社会危害程度，将本案行政处罚所针对的违法行为及其后果全部归责于曾海波，决定对其罚款2万元，不符合合理行政原则。
《国务院办公厅关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》指出“私人小客车合乘有利于缓解交通拥堵和减少空气污染，城市人民政府应鼓励并规范其发展”。对于私人小客车合乘这一新型共享经济模式应与传统道路运输经营区分开来，对违反相关法律法规行为进行处罚时应明确责任主体，法无明文规定则不予处罚，处罚时应遵循处罚法定原则，如此方可规范和促进这一新型共享经济的健康发展。
综上所述，本案再审申请人曾海波利用网络平台预约载客行为应认定为顺风车搭乘行为而并非非法营运行为，其行为不适用《中华人民共和国道路运输条例》的相关规定。因提供合乘信息的主体为滴滴平台公司，违反相关合乘规定的后果不应由曾海波承担。且被申请人岳麓区交通运输局作出行政处罚的程序违法。故岳麓区交通运输局认定事实不清，适用法律错误，程序违法，其作出的岳交罚决定〔2017〕0316号《处罚决定书》应予撤销，被申请人岳麓区政府的《复议决定书》认定事实不清亦应予以撤销。原审法院认定事实不清，适用法律错误，应予撤销。湖南省高级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，于2020年5月27日判决如下：
一、撤销湖南省长沙市中级人民法院（2018）湘01行终591号行政判决；
二、撤销湖南省长沙市岳麓区人民法院（2018）湘0104行初42号行政判决；
三、撤销长沙市岳麓区交通运输局作出的岳交罚决定〔2017〕0316号《岳麓区交通运输局行政处罚决定书》；
四、撤销长沙市岳麓区人民政府作出的岳行复决〔2018〕001号《长沙市岳麓区人民政府行政复议决定书》。