马生忠与宁夏回族自治区
固原市人民政府行政批复、宁夏回族自治区
固原市住房和城乡建设局房屋
拆迁行政裁决案
【裁判摘要】
在一个行政案件中，被诉行政行为一般仅指一个行政机关作出的一个行政行为，或两个及两个以上的行政机关作出的同一个行政行为。在无法律规定的情况下，除非存在关联事实等特殊情况及出于诉讼经济的便宜考虑，一般不得在同一个行政案件中将两个或两个以上的行政行为列为被诉行政行为。
最高人民法院行政裁定书
（2019）最高法行终1 号
上诉人（原审起诉人）：马生忠，男， 1954 年4 月11 日出生，回族，住宁夏回族自治区银川市兴庆区。
上诉人马生忠因诉宁夏回族自治区固原市人民政府（以下简称固原市政府）行政批复、宁夏回族自治区固原市住房和城乡建设局房屋拆迁行政裁决一案，不服宁夏回族自治区高级人民法院于2019 年1 月15日作出的（2019）宁行初1 号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。
原审法院于 2018 年 10 月 12 日收到马生忠以固原市政府为被告的起诉状。经该院释明后，马生忠于 2019 年 1 月 14 日变更起诉状，增加原固原市建设局（现更名为固原市住房和城乡建设局）为被告。马生忠起诉称，（一）固原市政府于 2003 年 3 月 18日出示《关于房屋拆迁补偿基准价格及临时安置补助标准的批复》（固政函〔2003〕3 号，以下简称3 号批复）中关于“房屋拆迁重置价”的行政批复行为，违反国务院《城市房屋拆迁管理条例》第二十四条和《宁夏回族自治区城市房屋拆迁管理办法》第二十七条的规定，在房屋拆迁评估中侵犯被拆迁人合法权益，应当给予认定该行政行为违法。（二）被告属于固原市2003 年、2006 年房屋征收部门，有权对该市房屋拆迁、安置补偿制定措施，但在本案中以职权确定该市“房屋拆迁重置价”的3 号批复和《关于规范房屋拆迁补偿的通知》（固政发〔2006〕83 号，以下简称 83 号通知），停止执行该级人民政府常务会议讨论通过并以第 5 号政府令公布的《固原市城市房屋拆迁管理暂行办法》规定的该市房屋拆迁补偿方式，侵犯被拆迁人合法权益，其依法请求被告固原市政府予以赔偿涉案被拆迁房屋自身补偿金、临时安置补助费用及因拆迁造成停业损失费的各项主张，有充分的证据证明。故请求：1.判决确认固原市政府于2003 年3月18 日批复该市“房屋拆迁重置价”的行政行为违法；2.判决撤销原固原市建设局固建裁字〔2006〕第 02 号房屋拆迁裁决书（以下简称02 号拆迁裁决）的具体行为；3.判决确认固原市政府于2006 年6 月15 日停止执行该级人民政府第 5 号令部分内容的行政行为违法；4.一并审查规范性文件，即83 号通知和固政发〔2007〕87 号通知（以下简称 87 号通知）；5.一并解决安置被拆迁人（原告）居住生活问题；6.判决被告予以赔偿两次拆除其国有土地上房屋总建筑面积422.69 平方米，曾经未按规定补偿的各项损失合计3 082 631.25 元；7.本案诉讼费用由被告全部承担。
原审法院认为，当事人向人民法院提起行政诉讼，应在法定期限内主张权利。本案起诉人马生忠相关房产的拆迁、安置事实及固原市政府、原固原市建设局相关行政行为均发生在 2008 年以前，涉案房产拆迁、安置过程中均有原固原市建设局作出的房屋拆迁裁决书和马生忠与固原市市政公司签订的拆迁（安置）协议，且马生忠已领取了相应拆迁安置补偿款，并不存在马生忠对相关行政行为内容不知晓的情形。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定：“ 行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２ 年。”起诉人马生忠于 2018 年 10 月 12 日向人民法院提起诉讼，已经超过了法律规定的起诉期限且无正当理由。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十一条第二款之规定，裁定对马生忠的起诉不予立案。
马生忠上诉称，其起诉符合《中华人民共和国行政诉讼法》第五十二条规定的起诉条件，原审法院不予立案确有错误。1. 本案被诉行为系固原市政府因征收房屋而作出的行政行为，被征收房屋属于不动产， 因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年的，人民法院才不予受理。本案最初行政行为作出之日为2003 年3 月 18 日，其次为 2006 年 6 月 15 日，其于2018 年10 月12 日提起诉讼主张权利，并未超过期限。2. 原审法院在宁夏回族自治区人民检察院对本案的起诉受理实行法律监督中，才于2018 年10 月12 日接收行政起诉状，但并未出具书面凭证。至送达裁定书之日前，未出具过行政案件受理通知书，更未告知合议庭组成人员。原审法院的案件处理程序违反《中华人民共和国行政诉讼法》第五十一条的规定。3.原审法院既不立案，又不开庭审理，依职权主动适用诉讼时效的规定，违反《中华人民共和国民法总则》第一百九十三条之规定。故请求本院撤销原审裁定，指令原审法院依法立案。
本院经核查上诉人马生忠在提起本案诉讼时提交的证据材料，其所提诉讼请求涉及的 3 号批复、02 号拆迁裁决、83 号通知、87 号通知的相关情况为：（一）3 号批复系固原市政府基于原固原市建设局呈报的《关于上报〈固原市房屋拆迁补偿基准价格及临时安置补助标准〉的请示》于 2003 年 3月 18 日对该局作出。该批复的主要内容为：“一、房屋拆迁重置价（基准价）：砖混楼房：500 元/平方米……二、临时安置补助费为：居住用房：3 元/月·平方米……三、搬迁补助费为：3 元/平方米”。（二）02 号拆迁裁决系原固原市建设局于 2006 年 9 月 1 日作出。该拆迁裁决载明的申请人为“固原市市政公司”，被申请人为“马生忠”。该裁决另载明：“如当事人对裁决不服的，可在接到裁决书之日起60 日内申请行政复议或在接到裁决书之日起 3 个月内向人民法院起诉……”。（三）83 号通知系固原市政府于 2006 年6 月15 日对“各县（区）人民政府，市政府各部门、直属机构，各事企业单位”作出。该通知关于修改调整固原市政府第 5 号令的部分内容为：“停止执行固原市人民政府第5 号令公布的《固原市城市房屋拆迁管理暂行办法》中的第十八条……的规定， 调整为‘拆迁补偿安置的方式只实行产权调换（等价值调换）’；停止执行第十九条……的规定，调整为‘按重置价由有资质的房屋评估中介机构进行评估’；停止执行第二十一条……的规定。”（四）87 号通知的名称为《关于停止执行固原市人民政府〈关于规范房屋拆迁补偿的通知〉的通知》。该通知系固原市政府于 2007 年 7 月 27 日对“各县（区）人民政府，市直各有关单位”作出。该通知的主要内容为：“一、停止执行固原市人民政府《关于规范房屋拆迁补偿的通 知》（固政发〔2006〕83 号）。二、关于固原城市规划区征收集体土地地上附着物的原补偿标准不变，另行公布。三、本通知自发布之日起执行。”
本院认为，对于上诉人马生忠提出的起诉，原审法院以《中华人民共和国行政诉讼法》第五十一条第二款为据裁定不予立案，本案的核心争议为上诉人提出的起诉是否符合法定起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定的“有具体的诉讼请求”便是法定起诉条件之一。通常认为，“有具体的诉讼请求”主要是指要有确切具体的被诉行政行为。被诉行政行为构成人民法院进行合法性审查的对象，亦决定了人民法院审理和裁判的范围。在一个行政案件中，被诉行政行为一般仅指一个行政机关作出的一个行政行为，或两个及两个以上的行政机关作出的同一个行政行为。尽管公民、法人或其他组织在起诉时可以提出多项具有内在逻辑牵连的诉讼请求，但作为诉讼请求基础的被诉行政行为却须只有一个。此即通常所谓的“一行为一诉”的行政诉讼立案受理原则。不同行政行为的作出主体不同，所依据的行政实体和程序法律存在差别，所基于的事实有异，人民法院进行合法性审查的范围、内容、强度等亦不完全一致。若在一个行政案件中同时对两个或两个以上的行政行为提出起诉，则不仅不利于行政机关有效应诉，而且势必对人民法院聚焦被诉行政行为，归纳争议焦点，组织举证质证，认定案件事实，安排法庭辩论，准确适用法律，作出清晰明确的裁判等诉讼活动的有序开展产生阻碍，进而影响到行政案件的公正、及时审理及保护公民、法人和其他组织合法权益、监督行政机关依法行使职权的审判职能作用发挥，还无益于有针对性地促进行政争议的实质性化解。该原则实为行政诉讼规律使然。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第四款关于共同作出同一行政行为的行政机关为共同被告的规定及第二十七条关于因同一行政行为产生的必要共同诉讼的规定就典型地体现了这一原则。在无法律规定的情况下， 除非存在关联事实等特殊情况及出于诉讼经济的便宜考虑，一般不得在一个行政案件中将两个或两个以上的行政行为列为被诉行政行为。《中华人民共和国行政诉讼 法》第二十六条第二款关于复议机关维持原行政行为的，原行政行为机关和复议机关为共同被告的规定是一种非常例外的行政诉讼制度设置。即便如此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十五条第一款的规定，原行政行为的合法性仍是审查的重心， 复议决定的合法性只是一并予以审查。另需注意的是，《中华人民共和国行政诉讼 法》第二十七条关于因同类行政行为产生的普通共同诉讼的规定只是对相互独立的两个及两个以上行政案件的合并审理，而非同一个行政案件。本案中，上诉人提出的前六项诉讼请求系对多个行为提出起诉，明显有违该原则，构成诉讼请求不具体。但依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十八条第三款的规定，人民法院应当进行必要的指导和释明，以便协助诉讼能力不足的公民、法人或其他组织在一个行政案件中恰当确定一个被诉行政行为。原审裁定未显示原审法院进行了相关指导和释明，有欠妥当，但从接下来对上诉人所提诉讼请求逐项分析的情况看，此种欠妥并未影响到上诉人诉权的依法合理行使。
第一项和第三项诉讼请求系针对 3 号批复和83 号通知提出起诉。从本院核查的情况看，3 号批复和83 号通知是固原市政府对相关单位作出的内部批复，并未直接对特定的公民、法人或其他组织的权利义务产生法律效果，不属于可诉的行政行为。第二项诉讼请求涉及原固原市建设局作出的 02 号拆迁裁决。从本院核查的情况看，原固原市建设局于 2006 年 9 月 1 日作出该拆迁裁决时告知了诉权和起诉期限。上诉人对该拆迁裁决提出起诉已远远超过当时有效的、修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条关于三个月的起诉期限的规定，且其提交的证据材料未显示存在超过法定起诉期限的正当理由。由于上诉人已知道该拆迁裁决的内容，其提出的适用二十年的最长诉讼保护期限的主张不能成立。诉讼时效是民事实体法的规定，起诉期限则是《中华人民共和国行政诉讼法》的规定。在法定期限内提起诉讼为法定起诉条件之一，人民法院应当依职权主动审查。原审裁定系以上诉人提起本案诉讼超过法定起诉期限且无正当理由为由，而非上诉人主张的适用了诉讼时效的规定，故上诉人所提原审法院违反《中华人民共和国民法总则》第一百九十三条规定的主张亦不成立。第四项诉讼请求涉及《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款关于行政诉讼附带审查规范性文件的规定。但进行该种附带审查的前提条件之一是对行政行为的起诉已符合法定起诉条件。若对行政行为的起诉尚不成立，则对规范性文件的附带审查也就无所依附。上诉人请求审查 83 号通知和 87 号通知即是此种情形。且上诉人对83 号通知同时提出起诉和请求进行规范性文件审查，显然有违法律规定。关于第五项诉讼请求，上诉人提交的 02 号拆迁裁决、拆迁协议等证据材料显示，其为被拆迁人，对其承担补偿安置义务的是拆迁人固原市市政公司。无论是固原市政府，还是原固原市建设局，均非拆迁人，亦不存在上诉人上诉所称固原市政府因征收房屋而作出行政行为的情况， 且对于原审法院所作上诉人已领取相应拆迁安置补偿款的认定，上诉人在向本院上诉中未予否定，故上诉人请求一并解决安置其居住生活问题显然缺乏事实根据。第六项诉讼请求为行政赔偿诉讼请求。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条的规定，存在违法的行政行为是公民、法人或其他组织就其财产权所受损害获得行政赔偿的基本前提。上诉人诉请赔偿两次拆除其国有土地上房屋对其造成的损失，但并未提交证据证明固原市政府、原固原市建设局作出了拆除其房屋的行为，其提交的证据材料亦难以证明该二机关存在拆除其房屋的可能性或是存在该二机关依法应对其他主体拆除其房屋承担法律责任的可能性，故上诉人所提该项诉讼请求明显不具备基础。因此，就上诉人所提六项诉讼请求单个而论，亦均不符合法定起诉条件。上诉人还称，原审法院存在违反《中华人民共和国行政诉讼法》第五十一条规定的情况。原审法院接到上诉人提交的起诉状后已进行了审查，且作出不予立案裁定，再结合对上诉人所提诉讼请求的上述分析，故即使上诉人所称属实，该有待依法予以完善之处也未对上诉人诉权的依法合理行使产生实质影响，也难以证明其提起本案诉讼符合法定起诉条件。
综上，上诉人马生忠提出的起诉不符合法定起诉条件，本院对其上诉请求不予支持。原审法院笼统地以超过法定起诉期限为由裁定驳回上诉人的起诉，认定事实及适用法律存在瑕疵，但结果正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项、第一百零一条及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第三百三十四条之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。
审 判 长 骆 电
审 判 员 李 纬 华
审 判 员 刘 平
二 O 一 九 年 四 月 三 十 日
法 官 助 理 易 旺
书 记 员 赵 贝