长春泰恒房屋开发有限公司与长春市规划和自然
资源局国有土地使用权出让合同纠纷案
【裁判摘要】
一、因国家法律、法规及政策出台导致当事人签订的合同不能履行，以致一方当事人缔约目的不能实现，该方当事人请求法院判决解除合同的，人民法院应予支持；
二、鉴于双方当事人对于合同不能履行及一方当事人缔约目的不能实现均无过错，故可依据《中华人民共和国合同法》第九十七条的规定，仅判决返还已支付的价款及相应孳息，对一方当事人请求对方当事人赔偿损失的诉讼请求不予支持；
三、对于一方当事人为履行合同而支付的契税损失，在双方当事人对于案涉合同的解除均无过错的情况下，可由双方当事人基于公平原则平均分担。
最高人民法院民事判决书
（2019）最高法民再246号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：长春泰恒房屋开发有限公司。住所地：吉林省长春市经济开发区太原东街1048号。
法定代表人：胡守东，该公司总经理。
委托诉讼代理人：马丽艳，北京大成（长春）律师事务所律师。
委托诉讼代理人：于蒙娜，北京大成（长春）律师事务所律师。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：长春市规划和自然资源局。住所地：吉林省长春市南关区南环城路3066号。
法定代表人：曲国辉，该局局长。
委托诉讼代理人：滕大力，该局工作人员。
委托诉讼代理人：姜林伯，该局工作人员。
再审申请人长春泰恒房屋开发有限公司（以下简称泰恒公司）因与被申请人长春市规划和自然资源局（以下简称长春自然资源局）国有土地使用权出让合同纠纷一案，不服吉林省高级人民法院（2018）吉民终264号民事判决，向本院申请再审。本院于2019年5月30日作出（2019）最高法民申1425号民事裁定，提审本案。本院依法组成合议庭，于2019年11月11日公开开庭审理了本案，泰恒公司的委托诉讼代理人马丽艳、于蒙娜，长春自然资源局的委托诉讼代理人滕大力、姜林伯到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
泰恒公司向一审法院起诉称，2010年11月25日，泰恒公司与长春市国土资源局（以下简称长春市国土局）签订《国有建设用地使用权出让合同》，案涉《国有建设用地使用权出让合同》履行期间，由于国务院出台了《国有土地上房屋征收与补偿条例》，导致合同约定的由泰恒公司自行拆除地上物及补偿工作已不可能履行，基于情势变更原则，泰恒公司要求解除案涉合同。综上，请求：一、解除案涉《国有建设用地使用权出让合同》；二、判令长春市国土局返还土地出让金2630万元；三、判令长春市国土局赔偿泰恒公司已缴纳契税1315000元；四、判令长春市国土局给付利息9836491.34元（此利息计算至2016年12月31日，从2017年1月1日至土地出让金全部返还之日按中国人民银行同期贷款利率标准计算）。
长春市国土局辩称，第一，本案不存在适用情势变更原则的事实基础及条件，泰恒公司依据情势变更原则要求解除合同的目的在于转嫁投资风险，逃避违约责任。第二，《国有土地上房屋征收与补偿条例》的实施，并未导致案涉合同赖以存在的客观情况发生重大变化，且不影响泰恒公司合同目的的实现，本案不符合情势变更原则的适用条件。第三，泰恒公司怠于办理拆迁许可手续，导致其在《国有土地上房屋征收与补偿条例》实施后无法自行拆迁，其对合同履行障碍具有过错。
一审法院经审理查明：2010年10月18日，长春市国土局发布宽城区已建住宅以东、长春市第二十五中学以南、长农公路以西、空地以北范围内的B地块，宗地编号57-130-5，出让面积21632平方米土地的挂牌出让公告。公告载明:案涉出让地块为现状土地条件，包括规划用地界线及现状土地整理界线内已拆迁完毕的土地和未拆迁的土地。对于未拆迁的土地由竞得人在竞得土地后自行负责拆迁整理，所发生相关费用自行承担。
2010年11月22日，泰恒公司向长春市国土局提交《竞买报价单》，申请参加案涉地块的挂牌出让，并承诺完全接受并遵守挂牌文件的规定和要求。同日，泰恒公司向长春市国土局缴纳了参与竞拍保证金600万元。2010年11月25日，长春市国土局与泰恒公司签订《成交确认书》，确认泰恒公司竞得案涉出让地块。
2010年11月25日，长春市国土局作为出让人与受让人泰恒公司签订《国有建设用地使用权出让合同》，主要约定：1.出让宗地编号为57-130-5，宗地面积21632平方米。出让人同意在2010年11月25日前将出让宗地交付给受让人，出让宗地为现状交付，即土地及地上建筑物未拆迁部分由该地块竞得人负责，土地及地上物由竞得单位自行拆迁补偿整理；2.出让价款为26300000元，合同签订之日起30日内，一次性付清国有建设用地出让价款；3.受让人同意本合同项下宗地建设项目在2011年11月25日之前开工，在2013年11月25日之前竣工。受让人因自身原因终止该项目投资建设，向出让人提出终止履行合同并请求退还土地的，出让人报经原批准土地出让方案的人民政府批准后，退还除合同约定的定金以外的全部或部分国有建设用地使用权出让价款（不计利息），收回国有建设用地使用权，该宗地范围内已建的建筑物、构筑物及其附属设施可不予补偿，出让人还可要求受让人清除已建建筑物、构筑物及其附属设施，恢复场地平整；但出让人愿意继续利用该宗地范围内已建的建筑物、构筑物及其附属设施的，应给予受让人一定补偿。
2010年12月24日，泰恒公司向长春市国土局缴纳了土地出让金2030万元。
2011年1月21日，国务院出台《国有土地上房屋征收与补偿条例》，该条例第四条规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府应当依照本条例的规定和本级人民政府规定的职责分工，互相配合，保障房屋征收与补偿工作的顺利进行。
2012年9月26日泰恒公司缴纳契税1315000元。
一审法院认为，案涉《国有建设用地使用权出让合同》系双方当事人真实意思表示，未违反法律、行政法规的强制性规定，合法有效。双方在2010年11月25日签订合同时，泰恒公司对其自行进行土地及地上物拆迁整理是明知的，签订合同后应自行承担由其拆迁的商业风险；双方之间继续履行《国有建设用地使用权出让合同》并不存在明显不公平的情形；泰恒公司如在2010年11月25日取得土地后积极履行办理拆迁许可证义务，其现作为拆迁主体符合法规规定；如其怠于办理房屋拆迁许可证导致的现阶段拆迁不能，后果应自行承担。综上，一审法院判决：驳回泰恒公司的诉讼请求。
泰恒公司上诉称，第一，案涉《国有建设用地使用权出让合同》约定长春市国土局以“毛地”方式将土地出让给泰恒公司。《国有土地上房屋征收与补偿条例》的出台导致合同无法继续履行，致使泰恒公司签订合同的目的无法实现。第二，《国有土地上房屋征收与补偿条例》的出台和实施不可归责于双方当事人，一审法院判决政策的改变系泰恒公司应承担的商业风险错误。第三，根据《国有建设用地使用权出让合同》的约定，泰恒公司进行拆迁工作的时间为一年，泰恒公司不存在怠于履行合同义务的情形。国土资源部、住房和城乡建设部于2010年9月21日联合下发《国土资源部、住房和城乡建设部关于进一步加强房地产用地和建设管理调控的通知》，明确要求不得以“毛地”方式出让土地，在此情况下，长春市国土局仍以“毛地”方式出让案涉土地导致合同无法履行，长春市国土局存在过错。综上，请求撤销一审判决，改判支持泰恒公司的诉讼请求。
长春市国土局辩称，第一，本案不存在适用情势变更的事实基础及条件。案涉《国有建设用地使用权出让合同》合法有效，《国有土地上房屋征收与补偿条例》的实施不影响泰恒公司取得涉案土地使用权。第二，国家调整土地拆迁整理政策不属于当事人不能预见的事实，泰恒公司作为专业的房地产开发企业，对土地拆迁整理政策倾向已有充分认识，故因政策改变导致其无法自行对土地进行拆迁整理属于商业风险范畴。第三，继续履行《国有建设用地使用权出让合同》不会导致显失公平，泰恒公司合同目的并未落空。综上，请求驳回泰恒公司的上诉请求。
二审法院认为，泰恒公司签订《国有建设用地使用权出让合同》的目的为取得土地使用权，长春市国土局已依约将案涉土地交付给泰恒公司，且在交付土地时符合当时法律和政策规定，不存在不利于合同目的实现的障碍。国土资源部、住房和城乡建设部于2010年9月21日联合下发的《国土资源部、住房和城乡建设部关于进一步加强房地产用地和建设管理调控的通知》明确要求不得以“毛地”方式出让土地，泰恒公司作为专门从事房地产开发的企业，在签订合同时应当能够预见其在履行合同的过程可能存在致使合同目的不能全部实现的商业风险。《国有土地上房屋征收与补偿条例》于双方签订合同近两个月后出台，在此期间，泰恒公司申请办理拆迁许可证并不存在障碍。即便在条例出台后，泰恒公司仍然可就拆迁整理事宜与长春市国土局进行协商解决，《国有土地上房屋征收与补偿条例》仅影响案涉出让合同中关于拆迁整理的具体履行方式，土地使用权出让及土地开发等合同赖以存在的客观情况并未发生变化，并不必然使泰恒公司的合同目的落空。泰恒公司虽然主张曾多次要求政府部门进行拆迁整理，但未能提供证据予以证明，故不予认可。综上，二审法院判决：驳回上诉，维持原判。
泰恒公司申请再审称，第一，原审法院认定本案不构成情势变更，适用法律错误。案涉《国有建设用地使用权出让合同》约定长春市国土局以“毛地”方式出让土地，后因国务院出台的《国有土地上房屋征收及补偿条例》明确规定市、县级人民政府负责本行政区域内的房屋征收与补偿工作，政策变化导致泰恒公司无法按照合同约定自行对案涉土地进行拆迁整理。泰恒公司无法预见到政策的变化，因不可归责于双方当事人的原因导致案涉合同无法继续履行以致合同目的无法实现。第二，案涉合同约定的拆迁时间自2010年11月25日至2011年11月25日，因2011年1月21日国务院出台《国有土地上房屋征收与补偿条例》，案涉合同签订后两个月即发生了政策变化，泰恒公司已无法申请办理拆迁许可证。原审法院以泰恒公司未积极办理拆迁许可证而导致拆迁不能为由，认定由泰恒公司承担拆迁不能的责任错误。第三，长春市国土局对于合同的签订及无法履行存在过错。长春市国土局作为土地出让部门，对相关政策文件应有充分的了解和掌握。国土资源部及住房和城乡建设部于2010年9月21日下发的《关于进一步加强房地产用地和建设管理调控的通知》中明确规定，不得以“毛地”方式出让土地。在该文件下发后，长春市国土局仍以“毛地”方式出让土地并与泰恒公司签订案涉合同，长春市国土局对案涉合同无法履行具有过错。综上，请求：撤销一、二审判决，改判支持泰恒公司的全部诉讼请求；诉讼费用由长春市国土局承担。
长春市国土局答辩称，本案不存在适用情势变更原则的事实基础和适用条件，泰恒公司依据情势变更原则要求解除案涉合同，缺乏事实和法律依据。第一，案涉合同赖以存在的客观情况并未发生重大变化，泰恒公司签订案涉合同的目的在于取得土地使用权，而关于土地及地上物由泰恒公司自行拆迁的约定，仅是双方就土地出让后拆迁事宜的约定，并不影响泰恒公司取得土地使用权的目的。第二，泰恒公司作为专业的房地产开发企业，国家对土地拆迁政策的调整，泰恒公司应当知晓。政策的变化属于泰恒公司应承担的商业风险。案涉合同签订后，泰恒公司怠于办理拆迁许可手续，导致其无法自行实施拆迁，应承担不利后果。第三，《国有土地上房屋征收与补偿条例》于2011年1月21日实施。泰恒公司直至2017年才起诉要求解除合同，泰恒公司解除权的期限早已届满。综上，请求驳回泰恒公司的再审申请，维持原判。
本院再审期间查明：长春市国土局于2019年5月10日更名为长春市规划和自然资源局。
一、二审法院查明的事实，双方当事人均无异议，本院予以确认。
本院认为，根据双方当事人的诉辩主张，本案的争议焦点为：（一）案涉《国有建设用地使用权出让合同》应否解除；（二）如应解除，解除后的责任承担问题。针对上述争议问题，本院分析认定如下：
（一）关于案涉《国有建设用地使用权出让合同》应否解除的问题
长春市国土局与泰恒公司于2010年11月25日签订的《国有建设用地使用权出让合同》，系双方当事人的真实意思表示，不违反法律、行政法规的效力性强制性规定，合同依法有效。案涉《国有建设用地使用权出让合同》约定，案涉国有建设用地使用权以“毛地”方式出让，地上建筑物未拆迁部分由泰恒公司负责。上述合同签订后的两个月内，国务院于2011年1月21日出台《国有土地上房屋征收与补偿条例》，明确规定市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。据此，因上述法规的出台，使得泰恒公司无法取得拆迁主体资格，无法按照《国有建设用地使用权出让合同》的约定完成案涉土地的拆迁整理工作。泰恒公司经过逾七年与长春自然资源局的协调，始终无法解决案涉土地的拆迁问题，就此而言，泰恒公司向人民法院起诉解除合同，并未超过解除合同的期限要求。长春自然资源局关于泰恒公司解除合同已经超过期限的抗辩，与本案事实不符，本院不予采信。
泰恒公司受让案涉国有土地使用权的目的系对该土地进行房地产开发，而土地完成拆迁工作是泰恒公司开发案涉土地的必经环节。由于上述法规变化导致泰恒公司无法完成案涉土地的拆迁整理工作，进而无法实现对案涉土地进行开发的合同目的，故泰恒公司请求解除案涉《国有建设用地使用权出让合同》，符合本案其合同目的无法实现的客观实际，原审判决认定本案不存在不利于合同目的实现的障碍，与事实不符，应予纠正。
（二）关于案涉《国有建设用地使用权出让合同》解除的法律后果问题
《中华人民共和国合同法》第九十七条规定，合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施，并有权要求赔偿损失。因此，合同解除后，包括了恢复原状、采取其他补救措施、赔偿损失的法律后果。而本案泰恒公司请求中包括了恢复原状和赔偿损失两项诉讼请求。对此，本院分析如下：
1.关于土地出让金的返还问题。根据《中华人民共和国合同法》第九十七条的规定，合同解除后，已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状。据此，泰恒公司在本院判决解除合同的情况下，请求长春自然资源局返还其已经支付的国有土地使用权土地出让金，符合上述法律规定，故长春自然资源局应向泰恒公司返还土地出让金以及占用资金期间的法定孳息。鉴于案涉土地使用权出让金2630万元系分两笔支付，支付时间分别为2010年11月26日和2010年12月25日，故长春自然资源局应向泰恒公司返还土地使用权出让金2630万元及相应法定孳息（其中600万元自2010年11月26日起至实际支付之日，2030万元自2010年12月25日起至实际支付之日，均按照中国人民银行同期同类活期存款利率计算）。
2.关于赔偿损失的问题。案涉《国有建设用地使用权出让合同》第十六条约定，泰恒公司对于案涉土地的建设项目应于2011年11月25日之前开工，即从2010年12月25日双方签订合同至合同约定的开工日期2011年11月25日之间的期限，系泰恒公司对案涉土地进行拆迁整理的期限。而2011年1月21日国务院出台了《国有土地上房屋征收与补偿条例》，导致拆迁制度发生改变，泰恒公司在合同约定的拆迁期限内，因该拆迁制度变化而无法办理拆迁许可证，亦无法完成对案涉土地进行拆迁整理工作。据此，泰恒公司未能在合同约定的期限内对案涉土地进行拆迁整理工作非因泰恒公司的过错造成，原审判决认定泰恒公司怠于履行合同义务导致无法办理拆迁，与本案事实不符。同样，虽然《国土资源部、住房和城乡建设部关于进一步加强房地产用地和建设管理调控的通知》于2010年9月21日下发，规定不得以“毛地”方式出让土地，且2011年1月21日国务院出台《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作，但是《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十五条亦规定，该条例实施前已依法取得房屋拆迁许可证的项目，继续沿用原有的规定办理许可证。故如果泰恒公司在《国有土地上房屋征收与补偿条例》出台前即已取得拆迁许可证，其仍可自行继续对案涉土地进行拆迁整理；而泰恒公司在近两个月的时间内未申请拆迁许可证，进而导致其在上述条例施行后无法继续取得拆迁许可证，对此长春自然资源局亦无过错。在长春自然资源局与泰恒公司对于案涉合同不能履行及泰恒公司合同目的无法实现均无过错的情况下，泰恒公司请求长春自然资源局赔偿损失的诉讼请求，理据不足，本院不予支持。
至于泰恒公司为取得案涉国有土地使用权而支付的1315000元契税，在双方当事人对于案涉合同的解除均无过错的情况下，该部分契税可由双方当事人基于公平原则予以平均分担，长春资源局应补偿泰恒公司657500元。
综上，对由于国家法律、法规及政策出台导致当事人签订的合同不能履行，以致一方当事人缔约目的不能实现的，该方当事人请求法院判决解除合同的，本院予以支持；在此情况下，鉴于双方当事人对于合同不能履行及一方当事人缔约目的不能实现均无过错，故本院依据《中华人民共和国合同法》第九十七条关于合同解除后当事人可以要求恢复原状的规定，仅判决长春自然资源局返还泰恒公司所支付的土地出让金及法定孳息；对泰恒公司关于长春自然资源局赔偿损失的诉讼请求，本院不予支持。故一、二审法院认定事实及适用法律均错误，应予纠正。本院依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第二项以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第四百零七条第二款之规定，判决如下：
一、撤销吉林省高级人民法院（2018）吉民终264号民事判决及长春市中级人民法院（2017）吉01民初227号民事判决；
二、自本判决生效之日起解除长春市国土资源局（后更名为长春市规划和自然资源局）与长春泰恒房屋开发有限公司于2010年11月25日签订的《国有建设用地使用权出让合同》；
三、长春市规划和自然资源局于本判决生效之日起三十日内向长春泰恒房屋开发有限公司返还2630万元及利息（其中600万元自2010年11月26日、2030万元自2010年12月25日起，均按照中国人民银行同期活期存款利率计算至实际支付之日止）；
四、长春市规划和自然资源局于本判决生效之日起三十日内补偿长春泰恒房屋开发有限公司657500元；
五、驳回长春泰恒房屋开发有限公司的其他诉讼请求。
如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
一审案件受理费229058元，由长春市规划和自然资源局负担114529元，由长春泰恒房屋开发有限公司负担114529元；二审案件受理费229058元，由长春市规划和自然资源局负担114529元，由长春泰恒房屋开发有限公司负担114529元。
本判决为终审判决。
审判长 仲伟珩
审判员 张代恩
审判员 丁俊峰
二○一九年十一月二十九日
法官助理 赵迪
书记员 李杨