夏秀英诉山东省威海市人民政府行政复议再审案
【裁判摘要】
若行政复议机关对被申请复议的行政行为的处理，和对一并提出的行政赔偿请求的处理，载于同一行政复议决定中，彼此可分，公民、法人或其他组织仅就行政复议决定中有关行政赔偿请求的处理提出起诉，人民法院应遵循不告不理原则，不就行政复议决定中有关行政行为的处理进行审理和裁判。
最高人民法院行政裁定书
（2018）最高法行再128号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：夏秀英，女，1953年11月2日出生，汉族，住山东省威海市。
委托诉讼代理人：徐勇，北京市盛廷律师事务所律师。
委托诉讼代理人：龚鹏菲，北京市盛廷律师事务所律师。
再审被申请人（一审被告、二审上诉人）：山东省威海市人民政府。住所地：山东省威海市新威路1号。
法定代表人：张海波，该市人民政府市长。
委托诉讼代理人：黄子临，该市人民政府工作人员。
委托诉讼代理人：王卫东，山东时中律师事务所律师。
一、二审第三人：山东省威海经济技术开发区桥头镇人民政府。住所地：山东省威海经济技术开发区桥头镇。
法定代表人：王利辉，该镇人民政府镇长。
委托诉讼代理人：朱洪喜，该镇人民政府副镇长。
委托诉讼代理人：贾存帅，山东省威海市环翠区法律援助中心律师。
再审申请人夏秀英因诉山东省威海市人民政府（以下简称威海市政府）行政复议一案，不服山东省高级人民法院于2016年6月22日作出的（2016）鲁行终346号行政判决，向本院申请再审。本院于2018年6月28日作出（2016）最高法行申4350号行政裁定，提审本案。提审后，本院依法组成由审判员黄永维、审判员王振宇、审判员李纬华参加的合议庭，于2018年12月12日公开开庭审理了本案。再审申请人夏秀英的委托诉讼代理人徐勇、龚鹏菲，再审被申请人威海市政府的委托诉讼代理人黄子临、王卫东，原审第三人山东省威海经济技术开发区桥头镇人民政府（以下简称桥头镇政府）的委托诉讼代理人朱洪喜、贾存帅到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
山东省威海市中级人民法院一审查明：（一）2003年2月8日，夏秀英与盘川夼村村民刘海静签订土地转包合同，约定刘海静将其在盘川夼村承包的50亩土地转包给夏秀英经营。2013年，桥头镇政府修建7号公路占用夏秀英在盘川夼村承包地4.44亩，该部分承包地栽种白蜡树2123棵。2013年3月29日，盘川夼村收到因修建7号公路的补偿款93624元，刘海静于4月3日支付给夏秀英补偿款7万元。2013年7月11日，威海市国土资源局作出威国土经监字〔2013〕第015号行政处罚决定，认定桥头镇政府修建公路占用盘川夼等村集体土地的行为违法，并给予罚款等处罚。2014年，桥头镇政府修建金鸡大道占用姚家圈村部分集体土地。（二）2014年10月30日，夏秀英以桥头镇政府为被申请人向威海市政府提起行政复议申请，称桥头镇政府修建7号公路和金鸡大道分别占用其在盘川夼村、姚家圈村承包地并毁掉其栽种的树木，请求确认桥头镇政府占用其土地修建7号公路和金鸡大道的行为违法，责令桥头镇政府限期将违法占用的土地恢复原状，并赔偿因违法占用土地给其所造成的财产损失170.1999万元。2014年11月21日，威海市政府作出威政复受字〔2014〕第81号《行政复议受理通知书》，对夏秀英的行政复议申请予以受理。2015年1月20日，威海市政府作出威政复延字〔2014〕第81号《行政复议延期审理通知书》，告知夏秀英审理期限延长至2015年2月19日。2015年2月6日，威海市政府作出威政复决字〔2014〕第81号《行政复议决定书》（以下简称81号复议决定）。该复议决定认为：1.关于夏秀英是否具有申请行政复议的主体资格。夏秀英虽不是涉案盘川夼村和姚家圈村土地的所有权人，但在经过盘川夼村村民委员会同意的情况下从刘海静处转包土地，是盘川夼村涉案土地的合法承包人，具有合法的土地承包经营权。夏秀英以其女儿刘晓杰的名义承包姚家圈村的土地，但实际上由夏秀英经营管理。故夏秀英因其涉案的承包土地被占用，与其有法律上的利害关系，具有提出行政复议申请的主体资格。2.关于桥头镇政府因修建道路占用夏秀英承包土地的具体行政行为是否符合法律规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第二条、第四十三条、第四十四条的规定，任何单位和个人进行建设需要使用农用地的，应当办理农用地转用审批手续。本案中，桥头镇政府占用盘川夼村和姚家圈村的集体土地进行道路建设，威海市国土资源局经济技术开发区分局对桥头镇政府作出了行政处罚决定，确认属未经批准非法占用土地，该行政处罚决定已经生效。故对夏秀英关于桥头镇政府修建道路未办理用地手续，属于违法用地的主张，予以支持。3.关于夏秀英的行政赔偿请求是否具有事实和法律依据。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十一条第二项的规定，因具体行政行为侵害而造成损害的举证责任，应由夏秀英承担。本案中，夏秀英申请行政复议时仅提交了户口簿、土地承包合同书、信访户回访单、现场照片及证人证言等证据材料，户口簿用于证明夏秀英与刘晓杰之间的亲属关系，土地承包合同书中只能确认夏秀英承包土地的亩数，信访户回访单用以证明威海市国土资源局经济技术开发区分局对桥头镇政府的建设道路行为进行了查处，现场照片用于反映道路修建情况，证人证言用于证明夏秀英实际经营管理姚家圈村的承包地。根据夏秀英提交的上述证据无法确认其被损坏果树的棵数、种类、状态、生长期和大小等具体情况，从而无法确认其是否受到具体行政行为侵害及受具体行政行为侵害而遭受损失的具体数额，夏秀英应承担法律上的不利后果。故对夏秀英要求行政赔偿的复议请求，不予支持。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项之规定，决定确认桥头镇政府的行为违法；驳回夏秀英要求行政赔偿的请求。（三）夏秀英不服81号复议决定，向该院提起行政诉讼，请求撤销该复议决定的第二项复议决定，并判令威海市政府限期对其请求责令桥头镇政府恢复土地原状及赔偿损失部分重新审理，重新作出复议决定。
一审法院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第九条的规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以提起行政复议申请。本案中，桥头镇政府认可其修建7号公路占用夏秀英从盘川夼村村民刘海静处转包的承包地，故夏秀英对桥头镇政府修建7号公路占用土地的行为有权申请行政复议。桥头镇政府认可其修建金鸡大道占用姚家圈村部分集体土地，但否认占用夏秀英的承包地，并提交姚家圈村村民委员会（以下简称姚家圈村委会）与村民邹积东、夏元江、夏元波签订的土地补偿、地表附着物补偿协议书及姚家圈村村民领取补偿款的凭证，用以证实已将补偿款支付相关村民。夏秀英提交其女儿刘晓杰与姚家圈村委会分别于2001年12月9日、2002年2月8日签订的土地承包合同书两份及证人证言十份，用以证实该宗承包地由夏秀英实际经营，金鸡大道占用了该宗承包地。对此该院认为，上述土地承包合同书系刘晓杰与姚家圈村委会签订，刘晓杰本人并未出具证明证实夏秀英系实际经营人；夏秀英主张金鸡大道占用2002年2月8日签订的土地承包合同书所载明的南山及西山，但该合同并未载明承包土地的四至，无法说明承包地的具体位置。故综合夏秀英、桥头镇政府在行政复议程序中提交的证据，威海市政府认定夏秀英对桥头镇政府修建金鸡大道占用土地行为具有行政复议申请人资格证据不足，81号复议决定依法应予撤销。夏秀英在庭审中提交的用以证实其损失的证据及桥头镇政府提供的证人邹某的证言，在行政复议程序中均未提交，故不能作为审查81号复议决定是否合法的证据，不予审查认定。威海市政府应当根据夏秀英、桥头镇政府在行政复议程序及行政诉讼程序中提交的所有证据，正确运用举证责任分配规则，对夏秀英的行政复议申请重新作出决定。据此依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项之规定，作出（2015）威行初字第3号行政判决，撤销威海市政府作出的81号复议决定；责令威海市政府重新作出行政复议决定。
夏秀英和威海市政府均不服，提起上诉。
山东省高级人民法院二审对一审法院查明的事实予以确认。二审法院认为，夏秀英提起诉讼请求赔偿包括两个地块：桥头镇政府修建7号公路占用夏秀英从盘川夼村村民刘海静处转包的承包地，桥头镇政府修建金鸡大道占用夏秀英承包土地并毁损其承包土地上的附着物。针对桥头镇政府修建7号公路占用夏秀英承包土地的事实，桥头镇政府事实上予以认可，故夏秀英针对桥头镇政府修建7号公路占用其承包地提起行政复议，具有行政复议申请人资格。一审法院判决认定夏秀英对桥头镇政府修建7号公路占用土地的行为具有行政复议申请人资格正确。关于桥头镇政府修建金鸡大道是否占用夏秀英承包土地的问题。在行政复议过程中，桥头镇政府否认占用夏秀英承包地，并提交姚家圈村委会与村民夏元江、夏元波、邹积东签订的土地补偿、地表附着物补偿协议书及姚家圈村村民领取补偿款的凭证，用以证实已将补偿款支付相关村民。夏秀英为证明桥头镇政府违法占地提交了其女儿刘晓杰与姚家圈村委会签订的土地承包合同书及证人证言，用以证实该宗承包地由夏秀英实际经营。综合分析当事人提供的证据，夏秀英提供的土地承包合同书系刘晓杰与姚家圈村委会签订，且并未载明承包土地的四至，亦无法说明承包土地的具体位置，刘晓杰亦未出具证明证实夏秀英实际承包经营涉案土地。故一审法院认为威海市政府认定夏秀英对桥头镇政府修建金鸡大道占用夏秀英土地行为具有行政复议申请人资格证据不足，并无不当，予以确认。关于一审法院审判程序是否违法的问题。人民法院审理行政机关作出的行政复议决定是否合法正确应当进行全面审查，包括申请人复议资格、复议程序、复议决定的事实认定及结果。本案中，一审法院根据双方提供的证据综合分析判断，认为威海市政府认定夏秀英对桥头镇政府修建金鸡大道占用土地行为具有行政复议申请人资格证据不足，并据此判决撤销威海市政府作出的行政复议决定，并责令威海市政府重新作出行政复议决定，事实清楚，程序合法。至于夏秀英称一审法院中止审理，程序违法的上诉理由，因一审法院根据审理情况，中止审理后，又恢复审理，并不违反法律规定，故审判程序合法。一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确。据此依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决驳回上诉，维持一审判决。
再审申请人夏秀英向本院申请再审称，1.一审法院认定其对桥头镇政府修建金鸡大道占用土地的行为不具有行政复议申请人资格，属于认定事实错误，二审法院予以维持错误。其在原审诉讼过程中提供了其女儿刘晓杰与姚家圈村委会签订的承包合同，该村委会收取承包费的收款收据，及当地村民和帮助其种树、看山等知情人的证人证言，用以证明其是涉案地块的实际经营管理人，也是涉案地块所种树木的实际所有人。其提交的桥头镇政府工作人员参与数树及沟通补偿事宜的照片、录音资料也都可以证明，桥头镇政府、姚家圈村委会都认可在以刘晓杰名义承包的土地上所种的树木都是其栽种的。本案上诉过程中，其也提交了刘晓杰的证明，证实其就是姚家圈地块的实际承包人，也是涉案被毁树木的实际所有人。威海市政府向姚家圈村委会及涉案地块村民进行的实地了解，对其观点予以证实。其对涉案土地及地上树木具有经营权和所有权，对桥头镇政府修路造成的树木毁损存在利害关系，故具有申请行政复议的主体资格。2.一审法院超出其诉讼请求范围进行越权审理，二审法院予以维持错误。其提起本案诉讼，主要是基于威海市政府对其请求行政赔偿的部分未予支持。其诉讼请求已经明确，对确认具体行政行为违法的部分不存在争议，复议双方也未对该部分复议决定提起诉讼，该部分复议决定对其及桥头镇政府已生效。确认行政行为违法与申请国家赔偿是两个程序和两个案件，其只是在复议过程中一并依法提出国家赔偿。其原本也可以根据复议决定已经确认行政行为违法的事实，直接向人民法院起诉桥头镇政府给予国家赔偿。3.一审法院对其提交的证明损失的证据不予认定错误，二审法院对其申请行政赔偿应否得到支持未作分析及评判违法。其在复议程序中向威海市政府提交了视频及录音光盘，并在复议程序听证过程中进行了质证，用以证明桥头镇政府因违法占地给其树木造成的侵害与遭受的损失，但威海市政府在复议过程中遗漏了其提交的光盘证据。一审法院认定的威海市政府提交的证据14正是其在复议程序中所提交的证据。一审法院认定其未在行政复议阶段提交证明损失的证据材料，对其赔偿请求不予支持是未查清案件重要事实且认定事实错误。4.一审法院在当事人均未申请中止审理的情况下，擅自中止案件的审理，超期作出一审判决，程序违法，二审法院认定一审法院审理程序合法错误。故请求撤销一、二审判决，发回重审或者改判撤销威海市政府所作行政复议决定的第二项，判令威海市政府限期对其提出的责令桥头镇政府恢复土地原状及赔偿损失的请求重新作出复议决定。
再审申请人夏秀英向本院提交了三种新证据：1.刘晓杰于2015年11月23日出具的《证明》、夏秀英缴纳土地承包费收据、谈话笔录；2.威海市政府现场勘察时的录音录像光盘一张及光盘内容说明；3.夏秀英方数次市长热线投诉电话、110报警电话及森林公安的报警电话记录。再审申请人以上述三种证据证明其与桥头镇政府修建金鸡大道的行政行为具有法律上的利害关系及桥头镇政府违法修路对其造成的经济损失。
再审被申请人威海市政府辩称，1.一、二审法院认定夏秀英不具有行政复议申请人资格系事实认定错误。夏秀英在复议过程中提交的其女儿刘晓杰与姚家圈村委会签订的土地承包合同书、信访户回访单、现场照片、十份证人证言、录音资料及整理的文字材料、桥头镇政府征地公告、户口本复印件等证据材料相互印证，证实刘晓杰在姚家圈村承包的土地实际上是由夏秀英栽植树木并经营管理，夏秀英才是涉案土地的实际承包人。桥头镇政府修建金鸡大道占用了夏秀英在姚家圈村的部分承包地，并毁损了夏秀英栽植的树木，影响到夏秀英的合法权益。夏秀英具有申请行政复议的主体资格。其于2015年11月25日在姚家圈村对邹积东、夏元江、夏元波、邹磊等人的调查询问，夏秀英女儿出具的证明也能证实夏秀英具有申请行政复议的主体资格。桥头镇政府提供的姚家圈村委会与邹积东、夏元江、夏元波签订的土地补偿协议书及姚家圈村村民领取补偿款的凭证，不能证明该三人应当领取地上附着物补偿，也不能以此否定夏秀英具有获取地上附着物补偿的主体资格。2.夏秀英的行政赔偿和恢复土地原状的请求没有事实和法律依据。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十一条第二项的规定，因具体行政行为侵害而造成损害的举证责任，应由申请人承担。夏秀英在申请行政复议时提交的证据材料不能证明夏秀英在盘川夼村承包地上被损坏树木的棵数、种类、状态、生长期和大小，无法确认夏秀英因桥头镇政府修建7号公路占用承包地的情况，夏秀英应当承担法律上的不利后果。桥头镇政府修建7号公路系为了公共利益，将土地恢复原状将给国家利益、社会公共利益造成重大损害，故不宜将土地恢复原状。3.其作出行政复议决定程序合法。故请求维持81号复议决定。
再审被申请人威海市政府向本院提交了两种新证据：1.刘晓杰于2015年11月23日出具的《证明》；2.威海市政府于2015年11月25日制作的《调查笔录》。再审被申请人以上述两种证据证明夏秀英具有对桥头镇政府修建金鸡大道的行政行为申请行政复议的主体资格。
原审第三人桥头镇政府述称，1.夏秀英不具有行政复议主体资格和行政诉讼主体资格。其一直否认夏秀英的主体资格，从未认可。其修建7号公路需占用的盘川夼村部分集体土地中有刘海静承包的土地4.44亩。因刘海静转包给了夏秀英，刘海静主动协商夏秀英解除了转包合同关系，并由该村将地上树木全部移栽到另一地块。在其修路时，该地块上已经没有任何附着物。其将地上附着物全部补偿款拨到该村村委会，刘海静领取后将其中的7万元给付了夏秀英。苗木的移栽及款项的领取，夏秀英全部同意。夏秀英在苗木没有任何损失的情况下又领取了补偿费用。夏秀英在姚家圈村没有承包地，其修建金鸡大道也未占用夏秀英女儿刘晓杰承包的土地，其修建金鸡大道的行为与夏秀英没有任何利害关系。2.夏秀英无权要求其恢复土地原状及赔偿损失。其修路占用的土地均系村集体占有和使用，夏秀英不具有涉案地块的使用权，无权主张该地块恢复原状。其修路未给夏秀英造成任何损失，夏秀英无权要求赔偿。其及村委会从未承认刘晓杰承包的土地实际上由夏秀英经营，刘晓杰从未证明将该承包土地转包给夏秀英经营，且修路也未占用刘晓杰承包的土地。故请求驳回夏秀英的再审请求。
本院经审理对一、二审法院查明的事实予以确认。对于再审申请人夏秀英和再审被申请人威海市政府向本院提交的新证据，经审查，再审申请人和再审被申请人提交上述证据材料所欲证明的事实与本再审案的裁判无关，故在本案中不予采纳。另查明：（一）在本案原审判决生效后，威海市政府对夏秀英的行政复议申请重新进行了审理，于2016年8月25日作出威政复决字〔2014〕第81-1号《行政复议决定书》（以下简称81-1号复议决定）。该复议决定确认桥头镇政府修建7号公路的行政行为违法；驳回夏秀英对桥头镇政府修建金鸡大道的行政行为提起的行政复议申请；驳回夏秀英要求桥头镇政府限期将占用的土地恢复原状的行政复议请求；驳回夏秀英要求桥头镇政府赔偿170.1999万元的行政赔偿请求。（二）夏秀英不服81-1号复议决定，于2016年9月9日以桥头镇政府为被告向山东省威海经济技术开发区人民法院提起行政诉讼，请求确认桥头镇政府占用其土地修建7号公路和金鸡大道并毁坏其树木的行政行为违法，判令桥头镇政府限期将违法占用的其土地恢复原状，判令桥头镇政府赔偿因违法占用其土地并毁坏其树木给其造成的财产损失共计1701999元。该院于2016年10月8日对夏秀英的起诉，裁定不予立案。夏秀英上诉后，山东省威海市中级人民法院于2017年3月23日裁定驳回上诉，维持一审裁定。对于夏秀英的再审申请，山东省高级人民法院于2018年5月3日裁定撤销该案一、二审裁定，指令山东省威海经济技术开发区人民法院受理。（三）夏秀英不服81-1号复议决定，以威海市政府为被告向山东省威海市中级人民法院提起行政诉讼，请求撤销该复议决定的第二项、第三项、第四项，判令威海市政府限期对其请求确认桥头镇政府修建金鸡大道的行政行为违法、责令桥头镇政府恢复土地原状及赔偿损失部分的复议请求重新审理，重新作出复议决定。该院于2017年4月19日决定立案审理，于2018年9月4日裁定该案中止诉讼。以上事实有81-1号复议决定，山东省威海经济技术开发区人民法院（2016）鲁1092行初10号行政裁定，山东省威海市中级人民法院（2017）鲁10行终25号行政裁定，山东省高级人民法院（2017）鲁行申856号行政裁定，夏秀英向山东省威海市中级人民法院提交的行政起诉书，山东省威海市中级人民法院（2017）鲁10行初11号行政裁定及就该案作出的受理案件通知书等在卷佐证。
本院认为，一、二审法院对本案的审理是否超出了法定审理范围是解决本案争议的首要问题。再审被申请人威海市政府所作81号复议决定有两项内容：一是确认桥头镇政府占用再审申请人夏秀英土地修建7号公路和金鸡大道的行为违法，二是驳回再审申请人要求行政赔偿的请求。再审申请人起诉时仅针对后者，并不包括前者。一审法院对前者进行审查，以再审被申请人认定再审申请人对桥头镇政府修建金鸡大道占用土地的行为具有行政复议申请人资格证据不足为由，对81号复议决定予以判决撤销，便产生是否超出法定审理范围的问题。对此本院认为，复议机关对被申请复议的行政行为的处理和对一并提出的行政赔偿请求的处理虽可载明于同一行政复议决定中，但彼此可分，因为这两种处理引起的诉讼相互独立。按照不告不理原则，当事人仅挑战其中之一时，人民法院不宜主动审理另外一个并作出裁判。在再审申请人只对81号复议决定中有关行政赔偿请求的处理提出起诉的情况下，一审法院却对该复议决定中有关行政行为的处理进行审查，并进而撤销了该复议决定，有违不告不理原则，超出了法定审理范围。另外，一审法院对本案的处理，使再审申请人行使诉权的结果比不行使诉权更加不利，对诉权的充分行使和诉讼渠道的畅通产生阻碍效果，与行政诉讼制度的宗旨显有不合。行政诉讼中的全面审查一般是指人民法院在行政案件审理中，应当对被诉行政行为的事实根据、法律依据、行政程序、职责权限等各方面进行合法性审查，不受诉讼请求和理由的拘束。全面审查原则通常适用于诉讼标的为行政行为的单一案件中，但81号复议决定对原行政行为的处理并非本案诉讼标的，故该原则不适用。二审法院以全面审查原则为据，对再审申请人就一审法院审判程序所提质疑不予采纳，判决理由显有不当。再审申请人主张一、二审法院超出其诉讼请求进行审理错误，该主张成立，依法应予支持。一审法院判决撤销81号复议决定，适用法律错误，依法应予撤销；二审法院判决驳回上诉、维持一审判决同样构成适用法律错误，依法亦应撤销。
就法律关系而言，在一、二审判决撤销81号复议决定并责令再审被申请人重新作出复议决定的内容被撤销之后，再审被申请人所作81-1号复议决定随之失去法律基础，本案应回到再审申请人提起本案诉讼时的状态。此时需要解决的问题是，再审申请人就81号复议决定对其行政赔偿请求所作处理不服提起的诉讼是否符合法定起诉条件。对此本院认为，对于以获得行政赔偿为目的的诉讼而言，《中华人民共和国国家赔偿法》规定的救济方式是直接起诉赔偿义务机关，并不包括起诉复议机关，即不包括要求人民法院判决复议机关就赔偿义务机关的行政赔偿问题作出处理或者重新处理的情形。《中华人民共和国行政诉讼法》有关复议机关为被告的规定同样不包括该情形。从实践层面看，以起诉复议机关履行法定职责的方式解决赔偿义务机关的行政赔偿问题，与直接起诉赔偿义务机关相比，不仅程序更加繁琐，耗费更多的资源，而且难以直接解决行政赔偿问题，容易形成循环诉讼。从行政诉讼实质解决行政争议的立法宗旨看，上述法律在这一问题上未作规定表明，以解决赔偿义务机关行政赔偿问题为目的的诉讼不宜以复议机关为被告。故再审申请人提起本案诉讼，要求判令再审被申请人通过行政复议解决桥头镇政府的行政赔偿问题，即属此种情形。一审法院于2015年3月19日受理本案。当时有效的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第三项规定“起诉人错列被告且拒绝变更的”之情形适用驳回起诉裁定。该规定隐含着人民法院的释明义务。在撤销一、二审判决之后，对于再审申请人提出的起诉，本院本应按照该规定作出释明，并根据释明结果作出相应处理。但考虑到释明的目的在于将就行政赔偿争议提出的起诉导入正确的诉讼程序，而再审申请人事实上已另案起诉桥头镇政府，要求判令桥头镇政府承担行政赔偿责任，且该案正在审理中，故释明的目的已经达到。在此情况下，再审申请人提出的起诉为正在审理的相关行政赔偿案件所吸收，无进入实体审理的可能，故不符合法定起诉条件，依法应予驳回。
综上，再审申请人所提再审主张部分成立，一、二审判决适用法律错误，依法应予撤销。再审申请人的起诉不符合法定起诉条件，依法应予裁定驳回。再审申请人与桥头镇政府之间的行政赔偿争议可以适当方式通过正在审理的相关行政赔偿案件加以解决。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第三项之规定，裁定如下：
一、撤销山东省高级人民法院（2016）鲁行终346号行政判决；
二、撤销山东省威海市中级人民法院（2015）威行初字第3号行政判决；
三、驳回夏秀英的起诉。
一审案件受理费50元，退还山东省威海市人民政府；二审案件受理费50元，退还夏秀英和山东省威海市人民政府。
本裁定为终审裁定。
审判长 黄永维
审判员 王振宇
审判员 李纬华
二○一八年十二月二十七日
书记员 薛 菁